El estado de alarma declarado mediante el RD 463/2020, de 14 de marzo, para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (prorrogado sucesivamente por el RD 476/2020, de 27 de marzo y el RD 487/2020, de 10 de abril), contempla una serie de medidas referidas a la libre circulación de personas, entre otras restricciones.
El artículo 7 del RD 463/2020, en principio, se refería a las vías de uso público, siendo modificado su primer inciso y la letra h) por el RD 465/2020, de 17 de marzo, para incluir los espacios de uso público, limitando la circulación de personas durante la vigencia del estado de alarma, que, como sostiene PRESNO LINERA, se trata de una prohibición expresa de circular y sus excepciones, propias de un estado de excepción.
Ahora bien, el RD deja clara la limitación al ejercicio del derecho de circulación previsto en el artículo 19 de la CE, derecho reconocido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 13), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 12) y en el Protocolo n° 4 al Convenio Europeo de Derechos Humanos para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (art. 2).
En cuanto a la legitimidad para limitar el derecho a la libre circulación de personas, los instrumentos internacionales y europeos de derechos humanos prevén circunstancias excepcionales para restringirlo, siempre que se encuentren previstos por una ley y para la protección de la seguridad nacional, el orden público, la salud, entre otras, circunstancias recogidas en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.
Por lo que podría encajar en los lineamientos del sistema internacional y europeo de protección de derechos humanos; no obstante, como se ha adelantado, esta limitación a la libre circulación de personas se ha interpretado en un sentido prohibitivo, propia de la descrita en el artículo 20 LO 4/1981, prevista para el estado de excepción, que ha conducido a un exceso en las medidas tendentes a sancionar a quienes no se ajusten o contravengan las limitaciones impuestas por el RD.
La libertad de circulación es un derecho necesario para el libre desarrollo de la persona y, en caso de ser limitado, estas limitaciones deben guardar una proporción con el interés que se debe proteger, evitando generar mayor lesividad que la propia limitación provoca, adoptándose instrumentos menos perturbadores (véase Comité de Derechos Humanos, observación general Nº. 27, 1999, sobre la libertad de circulación, parágrafo 14), por lo que, la posibilidad de aplicar sanciones administrativas y penales son respuestas que no son necesarias y que se apartan de la proporcionalidad de una medida excepcional.
El Ministerio de Interior, como autoridad competente conforme al RD 463/2020, dictó la Orden INT/226/2020, de 15 de marzo, por la que se establecen criterios de actuación para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en relación con el RD 463/2020, destinada a «las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado; los cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales y el personal de las empresas de seguridad privada», quedando bajo su autoridad (artículo 9.1 de la LO 4/1981).
Un instrumento que, en principio, buscaba «impartir criterios comunes de actuación … en relación con el cumplimiento y el seguimiento de las actuaciones previstas en el citado real decreto, así como directrices para la coordinación…», sin que se cuente con información sobre cuáles han sido esos «criterios comunes de actuación» que debían ser emitidos por la Secretaría de Estado de Seguridad. En relación con el mando de las FFCCSE solo consta en la página oficial del Ministerio un apartado de Dudas Frecuentes relacionadas con el COVID-19. Este hecho quedó evidenciado ante una intervención en rueda de prensa del ministro (6/04/2020), cuando se le preguntó sobre la lista de «productos imprescindibles» que se había elaborado en una provincia, manifestando el ministro que se trataba de «algo que no es correcto», sin que conste información sobre la instrucción explícita que impida esas prácticas e interpretaciones de la limitación de circulación.
De igual forma, según la Orden INT/226/2020, las medidas contempladas en ésta se «aplicarán de acuerdo con los principios de proporcionalidad y necesidad, dirigidos a proteger la salud y seguridad de los ciudadanos y contener la progresión de la enfermedad» (artículo 1, apartado 3), proporcionalidad que no se observa cuando se otorga a los agentes de la autoridad la potestad de «dictar las órdenes y prohibiciones necesarias y suspender las actividades o servicios que se estén llevando a cabo», cuando se compruebe e impidan «que se lleven a cabo los servicios y actividades suspendidas en el Real Decreto 463/2020» (artículo 1, apartado 7), transformando la situación en un problema de orden público.
Esta situación de orden público se mantiene en el artículo 4, sobre la «Ejecución de medidas de seguridad con ocasión de la declaración del estado de alarma. 1. Medidas restrictivas de la libertad de circulación…», nuevamente se recurre al control para «asegurar la observancia de las medidas limitativas acordadas en el marco del Real Decreto 463/2020», y «comprobar su cumplimiento y, si procede, sancionar su infracción, pudiendo realizar a tal fin las comprobaciones personales y documentales necesarias al amparo de lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana». No dejando de ser llamativos algunos medios utilizados para la comprobación del cumplimiento en espacios públicos (La Guardia Civil refuerza la vigilancia con helicópteros y drones en Canarias), así como, la actuación para verificar las limitaciones en el uso de espacios privados comunes, que no se encuentran recogidas en el artículo 7 del RD, en su caso, pueden acordarse a través de los acuerdos exigidos en la Ley de Propiedad Horizontal (Denunciados siete jóvenes que fueron sorprendidos por la Guardia Civil haciendo una barbacoa en Alicante).
Según los datos del Ministerio de Interior, hasta el 9 de abril se habían registrado por incumplimiento de las medidas del RD sobre el estado de alarma, 453.023 propuestas de sanciones y 3.889 detenciones (para ampliar la información sobre los procesos penales: Condenados a penas de multa por burlar la cuarentena en Telde, noticias judiciales del CGPJ).
Estas sanciones evidencian que no solo se ha limitado la libre circulación de personas, sino que se han generado mecanismos coercitivos en contra de quienes, a criterio de las FFCCSE, incumplan estas medidas con el poder discrecional que les otorga la Orden INT/226/2020, evidenciado la falta de proporcionalidad a la hora de aplicar «medidas restrictivas de la libertad de circulación», sin plantearse mejores alternativas para el disfrute de este derecho.
Es indiscutible que las FFCCSE tengan que actuar para la comprobación de personas y para casos previstos en la controvertida LO 4/2015; sin embargo, no se comprende que se pretenda sancionar a las personas que no atiendan en sentido estricto las prohibiciones de circulación por vías y espacios públicos, escapando de la finalidad del estado de alarma decretado para «proteger la salud», para asumirse como un problema de protección del orden público, propios de un estado de excepción.
Artículo publicado en la Guía de la Sección de Derechos Humanos, que forma parte de las Guías sectoriales Covid-19 elaboradas desde las Secciones del ICAM.
Otros artículos incluidos en esta guía son:
Estado de alarma y derechos fundamentales, por Miguel Ángel Presno Linera.
¿Puede calificarse como delito de desobediencia grave a la autoridad (art. 556.1 del código penal) el mero incumplimiento de la prohibición de circular por las vías públicas durante el período de confinamiento?, por Jacobo Dopico Gómez-Aller.
Libertad de expresión ante el COVID-19, por Fernando Miró Llinares.
Crisis sanitarias y seguridad humana, por Carmen Pérez González.
Derecho a la protección de la salud y exclusión sanitaria ante la emergencia del COVID-19, por Manuel Maroto Calatayud.
Prisiones, derechos y COVID-19, por Xabier Etxebarria Zarrabeitia.
Acceso a la Justicia ante la crisis del COVID-19, por Sandra González de Lara Mingo.
La emergencia sanitaria y social del COVID-19 y el artículo 128 de la Constitución, por Luis Arroyo Jiménez.
El derecho de asilo ante la crisis del COVID-19, por Paloma Favieres Ruiz.
Las víctimas de trata de seres humanos ante la crisis del COVID-19, por Margarita Valle Mariscal de Gante.
Los centros de internamiento de extranjeros ante la situación del COVID-19, por Patricia Orejudo Prieto de Los Mozos.
COVID-19. «Elige solo una maestra: la naturaleza», por Ascensión García Ruiz.
El derecho a la vivienda ante la crisis del COVID-19, por Alejandra Jacinto Uranga.
