La reforma de las costas en la vía contenciosa preocupa a los expertos en derecho administrativo: “Podría vulnerar la tutela judicial efectiva”

Javier Escolano
Javier Escolano
Periodista jurídico

Las alertas se han disparado en la jurisdicción contenciosa administrativa. Una regulación ambigua de la normativa de costas en el RD Ley 6/2023 ha puesto en alerta a los abogados expertos en litigar contra la Administración ante la posibilidad de que se elimine la moderación de las costas por los tribunales. La reforma entra en vigor el próximo 20 de marzo y los letrados se temen lo peor.

De momento, la sala de Gobierno del TSJ de Asturias señala en un acuerdo que la ley no cambia nada y se mantiene dicha moderación de limitar las costas en primera instancia. Sin embargo, hay una enorme duda sobre este tema hasta que no se sepa cuáles son los criterios finales en el momento que entre en vigor dicha reforma de costas.

Con esta reforma llevada a cabo por el RD Ley 6/2023, se modifica en profundidad la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no sólo para impulsar la tramitación procesal por medios electrónicos, sino en relación con cuestiones concretas de la regulación del proceso, como la remisión y el complemento del expediente administrativo.

Al mismo tiempo, introduce cambios en el ámbito objetivo del recurso de apelación, la ejecución de sentencias y demás títulos ejecutivos, entre otras. Destaca, por su potencial relevancia y por las singularidades que presenta esta jurisdicción, la reforma de la condena en costas.

Desde el ICAM, su sección de Derecho Administrativo ha puesto el foco sobre esta cuestión en una jornada con especialistas como Irene Fernández, socia de Gómez-Acebo & Pombo; Elena Velairo, abogada del Estado en excedencia y Socia de Pérez-Llorca; y José María Ayala de la Torre, abogado del Estado en excedencia y socio director de Ayala de la Torre Abogados, moderada por moderada por Carlos Melón, socio de Ramón y Cajal Abogado y miembro del Consejo Asesor de la Sección.

Para José María Ayala, “la reforma vía RD Ley 6/2023 ofrece problemas cuando habla de la prevalencia de los pleitos telemáticos sobre los tradicionales, perjudica sobre todo a los ciudadanos poque se pierde la inmediación y la contradicción. Al final es el juez quien decide, pero nos preocupa sobre todo la reforma que se plantea en las costas en el orden contencioso”.

José María Ayala, abogado del Estado en excedencia y socio director de Ayala de la Torre Abogados

Según afirma este jurista, “con las costas procesales en la jurisdicción contenciosa había regido el criterio de la mala fe hasta el año 2009, cuando cambia y hay un criterio de vencimiento del orden civil, al mismo tiempo faculta a los tribunales la moderación de las costas. Esto es lo que había existido hasta ahora. En estimación parcial no había condena en costas salvo que hubiera mala fe o temeridad de las partes”.

A juicio de este jurista, “la gran limitación de lo contencioso frente al civil era la limitación de las costas de aquella jurisdicción. Eso desaparece ahora con la reforma en asuntos de primera y única instancia. Solo se mantiene la moderación en fase de recurso de apelación o de casación”.

Desde su punto de vista “la reforma es peligrosa porque lo que va a hacer es reducir la litigiosidad. Pese a que la Sala de Gobierno del TSJ de Asturias dice que va a seguir moderando las costas, tiene el problema que la ley dice otra cosa y elimina dicha moderación. La ley no puede ser más clara”.

Este RD Ley está en fases de enmiendas “porque se está tramitando como proyecto de ley por procedimiento de urgencia y por lo tanto se podía modificar el artículo y darle algo de racionalidad a la reforma. Esto es peligroso porque es posible que muchos pleitos no se realicen. Rompe la tutela judicial efectiva, pero no olvidemos que en el contencioso administrativo se revisa la legalidad de la actuación de la administración”.

Una legislación peligrosa

Alberto Dorrego, socio responsable de Eversheds Sutherland y presidente de la sección de Derecho Administrativo de la entidad colegial, cree lógico que el ICAM haya abordado esta problemática en una jornada especifica. “El problema de las costas en la jurisdicción contenciosa parte de una tradición, que las costas solo se imponían en casos excepcionales, y en la regulación vigente se impone la regla del vencimiento pero siempre existe la posibilidad de limitar estas costas”.

Alberto Dorrego, presidente de la sección de Derecho Administrativo del ICAM

De esta forma nos aclara que la regla general “es que los tribunales limitan las costas, lo cual es razonable y deseable. Eso lo permite la legislación vigente y eso es lo que normalmente sucede. La jurisdicción contenciosa administrativa es especial, con relativa frecuencia la cuantía de los procedimientos es enorme, hay intereses millonarios en juego y si aplicas las costas en cuanto a cuantía se puede producir una grave desproporción”.

Al mismo tiempo recuerda que en esta jurisdicción “hay un número importante de personas codemandadas, es el caso de las licitaciones publicas o en un proceso selectivo como una oposición, pueden aparecer como codemandados todos los que han participado en este proceso. Si no hay limitación de las costas, éstas pueden ser de una cuantía inmensa, y si hay un riesgo de costas elevadas se puede producir que los particulares y empresas no acudan a esta vía contenciosa».

Desde su punto de vista, “se produciría un efecto muy limitativo al acceso a la justicia afectando a la propia tutela judicial efectiva. Al final si hay ese riesgo de que le condenen a uno a una millonada por litigar contra la Administración no parece lógico que esos afectados lo hagan, en determinados supuestos que son típicos de la Administración.”

A su juicio. el RD Ley 6/2023 lo que hace es una modificación normativa que no está clara, pero que “introduce la duda sobre si sigue vigente la posibilidad de que en la primera instancia o en la única se limiten las costas. Hasta ahora las costas están limitadas, pero la nueva ley introduce un factor de duda. La propia redacción del texto legal induce a pensar que se está eliminando la posibilidad de la limitación de costas. Esto ha generado una gran preocupación en nuestro colectivo como abogados”.

Para Dorrego, ”a los clientes, cuando les evaluamos el riesgo de lo que puede suponer la condena en costas, les vas a tener que decir que frente al sistema de limitación de costas, al no estar ahora limitadas, los riesgos se incrementan exponencialmente y la tendencia puede ser a litigar mucho menos”.

‘Civilizar’ el contencioso no es la solución

Por su parte Alberto Palomar, socio del área de derecho público de Broseta, subraya que “todo lo que sea aproximar las costas del contencioso administrativo a las costas civiles es un tema preocupante. En la Ley de Enjuiciamiento civil las costas operan para resolver el perjuicio de un demandante sedicioso. Sin embargo, en la vía contenciosa los costes ya los pagamos por tributos a los Abogados del Estado, además rige el principio de autotutela, vas allí sobre el principio de ejecutividad del acto, no es el mismo caso que una disputa de particulares”.

En su opinión, “algunas costas de temeridad pueden existir, pero no aproximaría ese escenario al civil, porque la justicia administrativa se paga dos veces, una la que pagan las partes y otra la que pagamos todos con los tributos. Creo que en esto, sinceramente, se debería buscar un planteamiento mas racional. Si la reforma va para ir en la misma dirección que la jurisdicción civil supondría un retroceso en la justicia administrativa, donde habitualmente tienes que responder a los requerimientos de la propia Administración, en multas u otras cuestiones”.

Alberto Palomar, socio del área de derecho público de Broseta

Este experto recuerda que “en las demandas que muchos particulares interpusieron vía responsabilidad patrimonial del Estado por los cierres ocasionados por el Covid19, el Supremo impuso 4.000 euros por Administración, lo que es una auténtica barbaridad. Eso puede generar que muchos particulares no puedan ir a esta vía judicial. Se puede convertir en un contencioso para ricos, lo que no sería lógico. Creo que los jueces lo ven como una forma de desincentivar las demandas, pero no debería hacerse”.

Para Palomar, “el contencioso no puede olvidar de donde viene, proviene habitualmente de una Administración que ha dictado un acto ejecutivo y, en segundo lugar, de una defensa que no le cuesta al Estado, se trataría de pagarlo dos veces. Con esta reforma que se incluye en el RD Ley 6/2023 hay dudas de si se elimina esa moderación en las costas contenciosas, pero se apunta a aproximarlo mucho a los parámetros de la Ley de Enjuiciamiento Civil, con lo que no puedo estar de acuerdo”.

Este experto cree que a la hora de resolver este tema “no se ha pensado en los españoles que ya pagan el servicio público de justicia. Siempre se buscan soluciones estrictamente corporativas, me refiero en relación con la carga de trabajo de los jueces o de los abogados del Estado. Ha llegado el momento de pensar en el ciudadano. La vía contenciosa tiene una peculiaridad, que ya vas obligado y a la Administración le defiende un abogado del Estado que es gratuito para ella. Se pueden admitir las multas por temeridad, pero no estoy de acuerdo en civilizar el contencioso como ahora se pretende hacer”.

Con esta iniciativa “se puede ir perdiendo el control de los poderes públicos”, añade. “Nos jugamos mucho con esta medida y es preocupante que la redacción de la reforma que aparece en el RD Ley 6/2023 pueda dejar abierta a la eliminación de esa moderación de costas que hasta el momento está operativa y que debería mantenerse. Cualquier otro escenario sería preocupante para la tutela judicial efectiva de los particulares”.

Javier Escolano
Javier Escolano
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