El Tribunal acuerda declarar la nulidad del inciso del apartado noveno de la Orden INT/2596/2005, por la que se regulan los cursos de sensibilización y reeducación vial para los titulares de un permiso o licencia de conducción, que dice: «La realización de estos cursos se llevará a cabo por Centros cuya gestión se realizará mediante concesión del Ministerio del Interior. El contrato de concesión establecerá el número de Centros que, atendidas las circunstancias, sean necesarios para el correcto desarrollo de los cursos».
Fundamento jurídico avanzado
«DÉCIMO.- Pues bien, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dejado nítidamente establecido que la regulación española de los cursos para la recuperación de los puntos de permisos de conducción -es decir, su configuración como un servicio público que se ejerce por un único concesionario en cada una de las cinco zonas geográficas en que, a estos efectos, se divide el territorio nacional- no es compatible con el art. 15 de la Directiva 2006/123/CE «en la medida en que dicha normativa vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de interés general perseguido, a saber, la seguridad vial». El tema ha quedado así delimitado: se trata únicamente de dilucidar si la correcta y efectiva prestación de dichos cursos sólo puede ser realizada si hay un único prestador del servicio por zona geográfica; o si, por el contrario, cabría razonablemente pensar en medios menos restrictivos de la libertad de prestación de servicios que permitieran obtener el mismo resultado. Por expresarlo con absoluta claridad, el tema es si el establecimiento de cinco monopolios territoriales es imprescindible para la correcta y efectiva prestación de los cursos para la recuperación de los puntos de permisos de conducción. Antes de examinar este interrogante, no es ocioso recordar que ni la demandante en la instancia y ahora recurrida ni el Ministerio Fiscal, que sostienen la incompatibilidad de la mencionada regulación española con el art. 15 de la Directiva 2006/123/CE, han negado nunca que la actividad en cuestión es de interés general por afectar a la seguridad del tráfico vial. En consonancia con ello, no niegan la conveniencia e incluso la necesidad de que se trate de una actividad regulada y, en su caso, sometida a autorización e inspección por parte de la Administración. Lo único que discuten es su sometimiento a concesión administrativa y, por consiguiente, que sólo quepa un prestador del servicio por zona geográfica. Abordando ya el interrogante central del presente caso, las razones aducidas por la Abogada del Estado y por CNAE sirven, sin duda alguna, para justificar un régimen de intervención administrativa en la actividad aquí examinada. Precisamente porque está en juego la seguridad del tráfico vial, es necesario que la Administración tenga la certeza de que los cursos se imparten por personal idóneo y con sujeción a las prescripciones legales y reglamentarias en la materia; que las pruebas a que hayan de someterse los aspirantes a la recuperación de los puntos se realicen de manera rigurosa; que, como subraya la Abogada del Estado, dichos cursos se impartan en lugares no excesivamente lejanos de sus usuarios y, por consiguiente, que todo el territorio nacional tenga acceso al servicio; e incluso, aunque ninguna de las partes haya hecho mucho hincapié en ello, que el coste no resulte excesivo o prohibitivo. Todo esto le parece difícilmente cuestionable a esta Sala. Ahora bien, lo que dista de ser obvio y, desde luego, no ha quedado debidamente justificado por la Abogada del Estado y por CNAE es que todas esas exigencias sólo puedan ser satisfechas en régimen de monopolio. Como muy atinadamente ha dicho una y otra vez el Ministerio Fiscal, no se comprende por qué un régimen de autorización administrativa no serviría para lograr el mismo objetivo. Más aún, no debe olvidarse que, al someter una actividad a autorización administrativa, cabe imponer condiciones: de cobertura territorial, de precios máximos, de cualificación del personal, de controles administrativos, etc. Ni la Abogada del Estado ni CNAE han dado ningún argumento convincente a este respecto, pues se han limitado a sostener que un régimen de monopolio permite satisfacer la finalidad perseguida; no que dicha finalidad no pueda ser lograda por medios menos gravosos. Llegados a este punto, es importante destacar dos extremos. Por un lado, la regla general en esta materia es, como ha recordado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, la libertad de prestación de servicios. De aquí se desprende que son las restricciones a la misma -y no la libertad- las que deben justificarse. Y esta justificación es particularmente exigente cuando la restricción de la libertad de prestación de servicios llega a su máximo grado posible, como es el establecimiento de un régimen de monopolio. Por otro lado, también hay que aclarar que -contrariamente a lo alegado por la Abogada del Estado y, con más vehemencia, por CNAE- no es correcto afirmar que la respuesta al interrogante aquí examinado sea una pura cuestión de hecho y, por consiguiente, necesitada ahora de prueba. Los datos de hecho pueden y deben servir de base para razonar si hay o no hay medios menos restrictivos que el adoptado; pero lo cierto es que, con los datos recogidos en el expediente administrativo y los aportados en la instancia, no se ha justificado que los cursos para la recuperación de los puntos de permisos de conducción no puedan impartirse de manera correcta y efectiva con una regulación menos restrictiva de la libertad de prestación de servicios. Y, como quedó dicho más arriba, cualquier intento de reabrir la actividad probatoria en sede casacional está fuera de lugar. »
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