La sección de Derecho Administrativo del ICAM ha vuelto a abordar el proyecto de Ley de Movilidad Sostenible en un tercer debate, en colaboración con la sección de Derecho Marítimo y Transporte. Los presidentes de esta última, Bernardo Ruiz y Juan Gaitán, recordaron en la presentación de esta jornada que este tema ya se había tratado a nivel de la administración y en otra ocasión desde el sector privado, donde la valoración de la futura norma fue diferente.
Junto a Alberto Dorrego, presidente de la Sección de Derecho Administrativo del ICAM, socio de Eversheds Sutherland y letrado de las Cortes Generales (exc.), intervinieron en el acto Pablo Mayor, abogado del Estado (exc.) y abogado del ICAM; y Fernando Cascales, exdirector general de Ferrocarriles y Transporte del Ministerio de Fomento, inspector de Transporte Terrestre del Estado y abogado del ICAM.
En el debate se indicó que el proyecto de movilidad es de 2020 y que no se ha modificado en este tiempo. Se habló de la financiación de la norma, centrada únicamente en el transporte urbano. Otra cuestión que se abordó fue la de la seguridad jurídica, si realmente la ofrece este proyecto al leer la disposición transitoria segunda. También se trató el tema de las plataformas intermediarias, que no queda claro dónde quedan reguladas.
Una norma con poco contenido
En su turno de palabra, Alberto Dorrego, ante un auditorio de expertos relacionados con la movilidad de diferentes sectores, recordó que este proyecto de ley se presenta por segunda vez en el Parlamento. El anterior caducó debido a la convocatoria anticipada de elecciones.
“Ahora se ha presentado el mismo texto para evitar cierta problemática, que no se ha evitado porque hace dos semanas se hizo un debate donde se presentó una enmienda a la totalidad que fue derrotada. Al mismo tiempo, el plazo de presentación de enmiendas sigue abierto hasta final de octubre. Luego se iniciará el plazo de ponencia y comisión, y se prevé que antes de que acabe el año será aprobado por el Congreso de los Diputados. Luego en el Senado se aprobará en el primer trimestre de 2025”.
Desde su punto de vista, esta norma tiene ciertos defectos técnicos. “Es una ley especialmente programática, con muchos mandatos prescriptivos no normativos. Es una ley imperfecta, ya que en la mayor parte de sus 109 artículos no dice nada. Sin embargo, hay que destacar que tiene un capítulo dedicado a la financiación de las estructuras de la movilidad, pero en la práctica no regula nada sobre esta cuestión. Lo tuvo en el anterior anteproyecto de 2022 en la disposición adicional decimotercera, donde introducía el pago por uso de esas infraestructuras”.
Recuerda, además, que en el nuevo proyecto de ley desapareció dicha disposición normativa. “Ahora las referencias a la financiación son muy escasas; son lugares comunes que aportan poco contenido jurídico. La propia UE ha abandonado la exigencia del pago por uso de infraestructuras para lograr los fondos europeos”.
Otro elemento clave para Dorrego es la modificación del sistema concesional español, que puede verse en el artículo 50 de la Ley de Movilidad Sostenible y la disposición cuarta de la ley, que modifica la normativa de ordenación de los transportes terrestres en los artículos 71 y 72, introduciendo la despublicación de los transportes por carretera. De esta forma, el Consejo de Ministros puede eliminar el carácter público de algunas rutas y someterlas a la llamada libre competencia. Esa norma elimina el reglamento de viajeros por carretera, que en julio cumplió cien años.
A juicio de este jurista, el Reglamento 1370/2007 de la UE no nos obliga a realizar este tipo de modificaciones legales, tampoco en lo relacionado con el cabotaje y los itinerarios internos por parte del Estado para operadores internacionales. “No nos obliga Europa, además es falso que un sistema como éste vaya a aumentar la competencia en un sector que ya es muy competitivo. Al mismo tiempo, el servicio público de transporte urbano por carretera es un modelo de excelencia en su funcionamiento frente a otras actividades”.
Para este experto, hay otra cuestión importante: “Es la del modelo contractual, donde se pueden detectar concesiones caducadas tanto en el Estado como en las distintas CCAA. Es un mal endémico que tiene el modelo, al que debería buscarse una solución razonable jurídica. La ley, en su disposición transitoria segunda, busca una solución, pero con ciertas deficiencias técnicas. No deja claro qué régimen jurídico tienen los periodos de dichas concesiones en ultraactividad”.
Sin embargo, este jurista cree que la ley innova bastante en el transporte urbano colectivo por carretera y su financiación. “Aquí se han incorporado los planteamientos que desde el sector se han enviado a este nuevo texto legislativo, lo que deja un texto razonable con la dotación de un fondo y de cierta estabilidad a fórmulas de financiación que ya existían en los contratos programas y en la Ley de Haciendas Locales, integrándose en un modelo más racional. Este modelo de financiación tendría que haberse trasladado a otros modelos de transporte como el metropolitano”.
Dorrego también esbozó el problema del recurso especial en materia de contratación, que se podría interponer en procesos de licitación en materia de transportes de viajeros por carretera. Es un recurso que ofrece garantías y que señala que se podrá estudiar el caso antes de que se ponga en marcha el servicio. Al final, funciona como una garantía de legalidad de estas decisiones. Sin embargo, una resolución del Tribunal de Recursos Contractuales de Andalucía, sobre las últimas concesiones, inadmitió dicho recurso.
Desde su punto de vista, “este fallo judicial genera un efecto expansivo en los tribunales y seguirá esa línea de no admisión. Ahora hay cierta incertidumbre sobre si se podrá plantear un recurso especial en materia de contratación en alguna licitación. Creo que desde la seguridad jurídica esto es un error. Se priva a las empresas de un mecanismo de legalidad de los procesos. Creo que es algo que hay que buscar revertir desde una enmienda que se pueda introducir en la futura Ley de Movilidad Sostenible”.
Necesidad de lealtad institucional
Por su parte, Pablo Mayor insistió en que “esta norma, pese a sus ocho títulos, regula más bien poco en la práctica y plantea tres grandes problemas. El primero es que es una norma muy programática, como decía Alberto. En su exposición de motivos habla de que deja espacio para otras normas futuras. Los pocos preceptos imperativos están vinculados a desarrollos reglamentarios, como pasa con el ya citado artículo 50 de la norma. Tiene también un régimen sancionador diferente al de otras leyes”.
Este jurista también considera que es una ley planificadora. “Es impresionante la cantidad de órganos y planes que se quieren aprobar desde el punto de vista de la gobernanza. Hay que tener en cuenta que bajo la palabra ‘movilidad’ se incluyen muchas cuestiones diferentes relacionadas con el transporte y con diferentes administraciones, lo que genera la necesidad de coordinación entre ellas. Esto implica que el principio de lealtad institucional esté operativo para que todo esto funcione realmente. Esta es la clave de esta futura norma”.
Desde esta perspectiva, considera necesaria una financiación íntegra del sistema de movilidad sostenible para que la norma no plantee tantos problemas. “En la ley hay silencios importantes, relacionados con las infraestructuras, sobre las cuales se dice poco. En cuanto al mapa concesional, esa disposición adicional que habla de él carece de los elementos esenciales para definirlo mejor, tanto en plazos como en que ese mapa concesional debe ser en red, integrado y que tenga sentido para evitar problemas en el futuro”.
Otro asunto que abordó lo catalogó como un “batiburrillo competencial”. “Por ejemplo, la disposición octava recoge todas las justificaciones de esta ley, que son muchas. Al mismo tiempo, lo relacionado con el transporte urbano según el TC podría cuestionarse su constitucionalidad. Hay otras dos cuestiones a tener en cuenta, como las modificaciones del artículo 50 de la LOT en el transporte por carretera. El modelo español es conforme al derecho de la UE y ofrece unos niveles de calidad y servicio muy bien valorados”.
La movilidad es algo más amplio
Fernando Cascales recordó que el ICAM, el pasado 3 de marzo de 2023, hizo una jornada sobre esta materia. Al no haber cambios en la ley, las conclusiones han sido las mismas: “La movilidad no es solo transportes, infraestructuras y servicios. Es un concepto amplio que también abarca política energética, IA y urbanismo, al igual que movilidad urbana. Aquí se llama Ley de Movilidad apoyada en lo sostenible, pero realmente no lo es. Esta norma se olvida del I+D y del urbanismo, cuestiones clave”.
También recordó que la movilidad ya aparece regulada en la Ley 2/2011 de Economía Sostenible en los artículos 93 a 106, donde se habla más de movilidad sostenible que en esta nueva norma. “Creo que esta ley no puede ni debe tener derecho positivo. Se centra mucho en el transporte público por carretera. La movilidad es competencia exclusiva de las CCAA y de los ayuntamientos, no del Estado, salvo en cuestiones de índole supracomunitario. Por eso, la ley no tendrá aplicación en las CCAA”.
Respecto a esta cuestión, recordó que las CCAA tienen su propia Ley de Ordenación y de Movilidad. “Solo tendrá aplicación en los servicios de competencia estatal, que son mínimos. Al tener poca repercusión la ley en las competencias del Estado, está claro que no puede tener derecho positivo. Cualquier ley de movilidad está basada en principios y objetivos, no es derecho positivo. No se trata tanto de regular derecho positivo como de modificar las normas que haya que modificar, en este caso la LOTT”.
Sobre la Ley de Ordenación del Transporte Terrestre (LOTT), este jurista comentó que “la eliminación de su artículo 50 va a generar una notable inseguridad jurídica porque no regula qué bases o parámetros hay que seguir para incluir un segundo operador. Este segundo operador puede quebrar el principio de unidad de mercado. Tendremos las concesiones estatales con esta posibilidad, pero las autonómicas no serán así. Al final, se rompe la normativa común que había. Las CCAA, en sus mapas concesionales, reducen el número de concesiones y no creo que haya un segundo operador”.
Para este experto, la modificación de la LOTT debería ir en otro proyecto de ley diferente al de Movilidad, sabiendo que la modificación del artículo 50 quiebra todo el sistema de contratación pública. “Habría que ir a un nuevo régimen de contratación pública para este tipo de servicios. Desde mi punto de vista, el sistema actual de contratación pública no vale. Deberíamos ir a otros estándares similares a los de la UE, donde hay transparencia y publicidad, y unas ofertas negociadas”.
Este jurista recordó que la futura Ley de Movilidad crea cuatro o cinco organismos nuevos. “Esto genera problemas de simplificación administrativa con tantos cargos que deben estar conectados. Se elimina el Consejo Nacional de Transportes Terrestres por otro organismo político. Al mismo tiempo, hay que indicar que gracias al desarrollo tecnológico, las infraestructuras se gestionan mejor; tenemos un mejor medio ambiente, no tan contaminado. En esa nueva ley de Movilidad apenas se habla de tecnología”.
En su opinión, es fundamental “la gestión entre el Estado y las CCAA. A mi juicio, los artículos 3 y 5 de la actual LOTT tienen más valor que toda la Ley de Movilidad Sostenible en su conjunto. Este proyecto de ley, como se ha dicho, tiene cuestiones de inconstitucionalidad y algunas cuestiones que pueden invadir competencias de las CCAA”.