Pte: Perelló Domenech, Mª Isabel
ECLI: ES:TS:2021:741
La entidad "Anova IT Consulting S.L." interpuso ante la Audiencia Nacional recurso Contencioso-Administrativo contra la Resolución de 13 de febrero de 2018 del Secretario de Estado para la Sociedad de la Información, por la que se acordaba:
1) exigir el reintegro total de la subvención percibida por dicha entidad en la cuantía de 190.080,00 euros, en el expediente nº TSI-010104-2011-0011, por concurrencia de las causas de reintegro previstas en el artículo 37.1 apartados a), f) y g) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones;
2) archivar el expediente de reintegro iniciado el día 4 de julio de 2016 como consecuencia del inicio del nuevo expediente de reintegro notificado el 14 de marzo del 2017;
3)establecer los intereses de demora correspondientes.
La Sección Octava de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, dictó sentencia el 3 de febrero de 2020, con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:
"Desestimamos el recurso interpuesto y en consecuencia confirmamos el acto impugnado. Se imponen las costas a la parte recurrente."
Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de "Anova IT Consulting S.L.", manifestando su intención de interponer recurso de casación, que la Sala tuvo por preparado con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal, por auto de 16 de octubre de 2020, dictado por la Sección de Admisión, se acordó:
" 1º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 3929/2020 preparado por la representación procesal de la entidad mercantil Anova IT Consulting, S.L., contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 3 de febrero de 2020, dictada en el recurso contencioso-administrativo n.º 366/2018.
2º) Declarar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo consiste en determinar si, la Administración está obligada a dictar una resolución expresa que declare la terminación de un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones -sea cual sea la causa- como condición de validez de la eventual incoación de un nuevo procedimiento de reintegro o sí, por el contrario, tal omisión debe ser considerada una irregularidad no invalidante.
3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: los artículos 42.1, 44, y 87.1, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (vigentes artículos 21, 44, 84.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), en relación con el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones."
La parte recurrente presentó el 9 de diciembre de 2020 escrito de interposición del recurso de casación, en el que manifiesta que la sentencia impugnada infringe los artículos 42.1, 44 y 87.1 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, LRJPAC, así como el artículo 42. 44 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, LGS, al mantener una interpretación que contradice el contenido de dichos preceptos. La recurrente considera que era imposible incoar un segundo procedimiento de reintegro sin que se pusiera fin al anterior, así como la improcedencia de acordar el archivo del primero en el acto que puso fin al segundo procedimiento. Partiendo de esta premisa, sería invalida la resolución impugna por haberse dictado cuando la duración del único expediente de reintegro válidamente incoado había superado ampliamente el plazo de 12 meses fijado en el art. 42.4 LGS.
La recurrente solicita la nulidad de la sentencia impugnada y de la Resolución del Secretario de Estado para la Sociedad de la Información, al considerar que el procedimiento de reintegro resuelto por esta última resulta nulo de pleno Derecho al haber sido incoado sin haber resuelto expresamente el primer procedimiento abierto con idéntico objeto -siquiera para acordar su archivo-, por lo que se solicita una sentencia estimatoria del recurso que case y anule aquélla, y que declare que la respuesta que debe darse a la cuestión planteada en el apartado segundo de la parte dispositiva del Auto de Admisión, es que en un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones, la Administración está obligada a dictar una resolución expresa que declare la terminación del mismo como condición de validez para la incoación de un nuevo procedimiento con el mismo objeto. Así mismo, solicita la pretensión declarativa, de que para el caso de acorgerse la causa de nulidad frente a la resolución de 13 de febrero de 2018, se declare la caducidad del único procedimiento de reintegro válidamente incoado con respecto a Anova IT Consulting S.L., al haber transcurrido sobradamente el plazo de un año previsto en al LGS desde el momento de su iniciación (que se produjo el 29 de junio de 2016).
Finalizó la parte recurrente su escrito de interposición del recurso solicitando a la Sala que dicte sentencia por la que, casando y anulando la sentencia recurrida, se estime plenamente el recurso de casación.
Se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que verificó la Abogacía del Estado por escrito de 20 de enero de 2020, en el que considera que la respuesta a la cuestión de interés casacional ha de ser que en un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones no caducado por el transcurso del plazo, no impide no impide la válida iniciación de otro nuevo si no ha transcurrido el plazo de prescripción para exigir el reintegro, todo ello en todo caso, o subsidiariamente, al menos, cuando se inicia por causas parcialmente distintas al primero.
Finalizó la Abogacía del Estado su escrito de oposición solicitando a esta Sala que desestime el recurso de casación, con confirmación de la sentencia recurrida.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 16 de febrero de 2021, en que se deliberó por vía telemática, conforme a lo previsto en el artículo 19.3 del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.
La sentencia impugnada y los antecedentes administrativos.
Se interpone por la representación procesal de "Anova IT Consulting S.L" recurso de casación contra la sentencia de 3 de febrero de 2020, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución dictada por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, de fecha 13 de febrero de 2018, sobre reintegro de subvención otorgada en el expediente administrativo TSI-010104-2011-0011.
La resolución administrativa impugnada ante la Sala de este orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, acordó en su parte dispositiva:
"Primero.- Exigir el reintegro de la subvención concedida, que asciende a 190.080,00 euros, por concurrencia de las causas de reintegro previstas en los apartados a), f) y g) del artículo 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
Segundo.- Archivar el expediente de reintegro iniciado el día 4 de julio de 2016 como consecuencia del inicio del nuevo expediente de reintegro notificado el día 14 de marzo de 2017, en el que se ha permitido al beneficiario ejercitar su derecho a realizar alegaciones.
Tercero.- Establecer los intereses de demora calculados desde el momento del pago de las ayudas hasta la fecha en la que se ha acordado la procedencia del reintegro, esto es, hasta la fecha de firma de esta resolución, o en caso de procedimiento concursal pendiente de resolverse, hasta la fecha en la que se haya acordado la Declaración del concurso, según liquidación que se acompaña y de conformidad a los artículos 37.1 y 38.2 de la ley 38/2003 y al artículo 90 del Real Decreto 887/2006."
La sentencia impugnada expuso los siguientes antecedentes relevantes para la resolución del recurso contencioso administrativo:
"1. Mediante la Orden ITC/362/2011, de 21 de febrero y la resolución de 25 de marzo de 2011 del Secretario de Estado y Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, se regularon las bases para el régimen de ayudas y la gestión del Plan Avanza 2.
2. La mercantil Anova IT Consulting SL (Anova), presentó el 22 de abril de 2011 una solicitud de ayuda para el proyecto "Curso de especialización en creación de videojuegos".
3. El Secretario de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información le concedió, el 17 de noviembre de 2011 y por importe de 190.080 euros, la ayuda solicitada en forma de subvención que se entregó con anterioridad al inicio de la actividad.
4. Tras el procedimiento de comprobación se procedió el 4 de julio de 2016 a la notificación de un acuerdo de iniciación de un expediente de reintegro con anterioridad al inicio de la actividad.
5. A la vista de las alegaciones y documentación recabada, se notificó el 14 de marzo de 2017 la incoación de un nuevo expediente de reintegro total, apreciando nuevas constataciones. El acuerdo de incoación fue adoptado el 6 de marzo de 2017."
Los motivos de impugnación invocados por la parte recurrente.
La mercantil recurrente denuncia en su escrito de interposición la vulneración por la sentencia impugnada de los artículos 42.1, 44.2 y 87.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJPAC, aplicable por motivos temporales, así como el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
La parte recurrente alega que la Administración concedente de la subvención incoó dos procedimientos de reintegro distintos: un primer procedimiento en el que se proponía un reintegro total, iniciado el 29 de junio de 2016 y un segundo procedimiento incoado el 6 de marzo de 2017, en el que también se proponía el reintegro total justificado en el hecho de que "se han puesto de manifiesto nuevas constataciones que se consolidan con las comunicadas previamente en el inicio de reintegro total notificado el día 4 de julio de 2016", sin que se hubiera resuelto de forma expresa el primero, siquiera para declarar su archivo. Y según el alegato de la parte, la LGS no contempla la tramitación simultánea de dos procedimientos para el reintegro de la misma subvención, puesto que el artículo 41 LGS y el siguiente 42, están redactados en términos de unicidad del procedimiento. Siendo ello así, de conformidad con lo dispuesto en el art 42.1 LPC en relación con el art. 87.1 del mismo texto legal, la Administración estaba obligada a poner fin al procedimiento de reintegro ya incoado a través de alguno de los mecanismos del art 87 citado, antes de poder iniciar uno nuevo cuyo objeto lo constituía la misma subvención. En vez de actuar así, la Administración procedió a incoar un segundo procedimiento y únicamente en la resolución que puso fin al mismo acordó, además, el archivo del primer procedimiento.
Aduce la recurrente que la actuación de la Administración conlleva, en primer término, la nulidad de pleno derecho del acuerdo de incoación del segundo expediente y de la resolución en el dictada, en cuanto exigía la terminación del precedente mediante resolución expresa, conforme la normativa vigente y, por extensión, la caducidad del único procedimiento válidamente incoado por la Administración demandada, el primero, iniciado en 2016 puesto que la resolución de reintegro fue dictada y notificada una vez transcurrido el plazo de 12 meses previsto en el artículo 42.4 LGS, infringiendo por tanto lo señalado en el artículo 44.2 LPC. Aduce la imposibilidad de incoar un segundo procedimiento de reintegro sin poner fin al anterior, así como la improcedencia de acordar el archivo del primero en la resolución que puso fin al segundo procedimiento. Y partiendo de esta premisa, interesa que se declare la invalidez de la resolución de reintegro impugnada por haberse dictado cuando la duración del único expediente de reintegro válidamente incoado había superado ampliamente el plazo de 12 meses fijado en el artículo 42.4 LGS.
Pues bien, vistos los términos de la controversia, conviene traer a colación lo declarado en nuestras precedentes sentencias de 22 de octubre y 19 de noviembre de 2020, recaídas en los recursos de casación 4279/2019 y 5529 /2019, en los que se plantearon cuestiones en parte similares a las del presente recurso, por lo que seguiremos ahora nuestros anteriores razonamientos, por motivos de unidad de criterio y seguridad jurídica.
Sobre el incumplimiento de la obligación legal de resolver y sus efectos en un nuevo y ulterior procedimiento.
Como hemos indicado, la sociedad recurrente "Anova IT Consulting, S.L" denuncia la infracción por la Administración del artículo 42.1, 44 y 87.1 de la Ley 30/1992, preceptos aplicables por razones temporales e interesa la anulación de la resolución dictada por el Secretario de Estrado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital de 13 de febrero de 2018 en la que se acuerda el reintegro total de la subvención, pues se dicta con ocasión de la incoación y tramitación de un segundo expediente de reintegro, cuando el primero iniciado -también de reintregro total- no había finalizado, al no haberse dictado la correspondiente resolución de terminación. Considera asimismo infringido el artículo 42.4 de la Ley de Subvenciones que dispone "el plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. (...) "
Pues bien, resulta indudable que la Administración incumplió la obligación legal de dictar resolución expresa de terminación del primer expediente, como reconocen tanto la sentencia impugnada, como la parte recurrente y la propia Abogacía del Estado en su escrito de oposición, si bien la discrepancia de la parte recurrente con la sentencia impugnada y la representación de la Administración se produce respecto de los efectos que debe atribuirse a dicho incumplimiento, pues "Anova IT Consulting S.L" considera que la inobservancia de la obligación legal de resolver el primer procedimiento se proyecta sobre el segundo procedimiento, ocasionando su invalidez, en cuanto la Administración no está habilitada para la incoación de este segundo procedimiento hasta que se dicte y notifique la declaración de terminación y archivo del primero.
Sin embargo, siendo indiscutible el incumplimiento de la obligación legal de resolver el primer procedimiento de reintegro, ninguno de los preceptos invocados en el escrito de interposición de este recurso de casación avala el efecto invalidante del inicio del segundo procedimiento que pretende la parte recurrente.
El artículo 42.1 de la Ley 30/1992 (hoy artículo 21.1 de la Ley 39/2015) impone a la Administración la obligación de dictar resolución expresa y de notificarla en todos los procedimientos, pero respecto del incumplimiento de la particular obligación legal de dictar resolución expresa en plazo, el único efecto contemplado en los apartados 7 y 6 de los citados preceptos es que "dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria", sin ninguna otra previsión que ampare la pretensión de la parte recurrente de la nulidad de la incoación de un procedimiento posterior.
Los anteriores razonamientos son también de aplicación respecto del resto de los preceptos de la ley 30/1992 invocados por la parte como infringidos por la sentencia impugnada, pues tales normas insisten en la obligación legal de la Administración de resolver en los supuestos de caducidad y precisan el contenido que habrá de tener la resolución expresa, pero en ningún caso prevén que la omisión de resolución expresa produzca efectos invalidantes en el procedimiento subsiguiente.
Así, el artículo 44.2 de la Ley 30/1992, al igual que el artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015, establecen los efectos del vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, y por lo que se refiere a los procedimientos en los que la Administración ejercite potestades de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, como es el caso del procedimiento de reintegro de subvenciones, el efecto es que se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en los artículos 92 y 95 de las leyes 30/1992 y 39/2015, respectivamente, a los que ahora nos referiremos.
Los artículos 87.1 de la Ley 30/1992 y 84.1 de la Ley 39/2015 incluyen la declaración de caducidad entre los actos que ponen fin al procedimiento, junto con la resolución, el desistimiento y la renuncia al derecho en que se funde la solicitud.
Los artículos 92.3 de la Ley 30/1992 y 95.3 de la Ley 39/2015, se refieren a los efectos de la caducidad, indicando que "no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción."
De la anterior regulación legal cabe resaltar que la caducidad del procedimiento no se produce por la resolución que la declare, sino que como resulta de los artículos 44.2 de la Ley 30/1992 y 25.1.b) de la Ley 39/2015, antes citados, la caducidad opera de forma automática, en el sentido de que se produce -por disposición de la ley- por el transcurso del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, aunque no se haya dictado una resolución administrativa que así lo reconozca, de forma que desde que transcurre ese plazo máximo sin resolución administrativa que resuelva el procedimiento, se produce la caducidad por ministerio de la ley, de conformidad con los preceptos que se acaban de citar, sin que quepa ya otra resolución en el procedimiento que aquella que así lo declare y ordene el archivo de las actuaciones.
Como conclusión del examen de los preceptos que la parte recurrente denuncia como infringidos, en ellos no puede encontrarse apoyo legal para sostener la tesis sobre la nulidad de la incoación de un ulterior procedimiento de reintegro por haberse omitido el dictado y notificación de la resolución expresa en el primer procedimiento.
Lo anterior no significa que no se haya producido el incumplimiento por la Administración de su obligación legal de resolver que denuncia la parte recurrente, sino únicamente que tal incumplimiento no tiene en los preceptos examinados el alcance invalidante sobre la incoación de un nuevo procedimiento que propugna la parte recurrente.
No obstante, aún sin el reconocimiento de los efectos anulatorios que pretende la interposición del recurso de casación, no debe dejar de recordarse que tanto el artículo 103 de la CE como el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, establecen que la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al derecho, lo que resulta contrariado cuando la Administración incumple su obligación legal de resolver de forma expresa los procedimientos, en este caso al omitir la declaración de archivo de las actuaciones por la incoación de otro nuevo por diferentes hechos y causas una vez cumplido el plazo máximo del procedimiento de reintegro sin dictar y notificar resolución expresa. Esta falta de respuesta de la Administración constituye una anomalía que puede afectar a la seguridad jurídica en las relaciones entre la Administración y los particulares, y es contraria al correcto funcionamiento de la Administración diseñado por la Ley.
En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su auto 331/1982 ha calificado el deber de resolver como "un deber institucional desde la perspectiva de la Administración como ente servicial de la comunidad", deber éste que según ha reiterado el mismo Tribunal, en las sentencias 188/2003 (FD 6) y 52/2014 (FD 3), entre otras, "entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1 , 103.1 y 106.1 CE ."
Los efectos de la caducidad de los procedimientos de reintegro y la jurisprudencia de esta Sala.
El artículo 42.4, segundo párrafo, de la LGS establece:
"Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo."
Esta Sala, en sentencias de 19 de marzo de 2018 (recursos 2054/2017 y 2412/2015), en interpretación de la anterior disposición legal, ha señalado que no podía mantenerse el criterio, que esta Sala había sostenido en alguna sentencia anterior y del que expresamente se separa, de que el transcurso del plazo legalmente marcado y la caducidad del procedimiento no impiden su continuación y que se dicte una resolución válida en dicho procedimiento, sin necesidad de reiniciar otro distinto.
Por el contrario, el criterio jurisprudencial de la Sala recogido en las indicadas sentencias es que "...la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia de reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado."
Este criterio jurisprudencial ha sido observado en el presente caso, en el que la Administración no dictó ninguna resolución de fondo en el primer procedimiento pero, antes del transcurso de 12 meses de caducidad del primer expediente, y por constatar nuevos hechos, inició un nuevo procedimiento de reintegro antes del cumplimiento del plazo de prescripción de 4 años del derecho de la Administración a reclamar el reintegro, establecido por el artículo 39.1 de la LGS, cuestión esta que no ha suscitado debate en el presente recurso.
Así, tras la incoación del primer procedimiento de reintegro total, y ante la "constatación de nuevos hechos" acuerda el inicio y tramitación de un nuevo procedimiento de reintegro, y así se desprende de las actuaciones administrativas, pues la primera incoación del expediente administrativo es de fecha 29 de junio de 2016 y la segunda resolución de inicio es de 6 de marzo de 2017 e incorpora nuevos hechos y causas de reintegro de la subvención, acuerdo del que se da traslado a la ahora recurrente por el plazo de quince días para alegaciones.
En fin, este caso presenta semejanza con los supuestos tratados en las Sentencias de 22 de octubre y 19 de noviembre de 2020, si bien con la diferencia que la Administración inicia un segundo procedimiento, por constatar nuevos hechos, antes de que caducara el primero, y es en este segundo expediente en el que dicta la resolución de reintegro. Cabe significar que con independencia de la irregular actuación de la Administración que debió poner fin al primer expediente, o en su caso, acordar la ampliación, las circunstancias apuntadas de que: a) el inicio del segundo expediente tiene lugar antes de que operara la caducidad, y b) que afecta a nuevos hechos, no alteran los razonamientos expuestos en las Sentencias dictadas en los recursos de casación 4279/2019 y 5529/2019 que nos llevan a concluir que no se deduce un efecto invalidante sobre el procedimiento subsiguiente.
En conclusión, cabe reiterar lo declarado en las aludidas sentencias de que el incumplimiento por la Administración de su obligación de resolver ese primer procedimiento no tiene efectos invalidantes respecto a la incoación del subsiguiente procedimiento, ni sobre la resolución de fondo dictada en el mismo.
Por todos los anteriores razonamientos, procede la desestimación del recurso de casación.
Criterio de esta Sala sobre la cuestión que presenta interés casacional.
En respuesta a la cuestión suscitada en el auto de admisión, en función de todo lo razonado, consistente en que en un procedimiento administrativo de reintegro de subvenciones, la omisión de la declaración de archivo de las actuaciones no invalida la incoación de un nuevo procedimiento de reintegro y la resolución dictada en este último, si no ha transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración para exigir el reintegro.
Todo lo anterior sin perjuicio de la obligación legal que recae sobre la Administración de resolver de forma expresa los procedimientos, que en los supuestos de procedimientos de reintegro de subvenciones, que antes de iniciar un nuevo expediente exige de la Administración el dictado de una resolución que ordene el archivo de las actuaciones.
Costas.
Según dispone el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte abonará las costas del recurso de casación causadas a su instancia y las comunes se abonarán por mitad, al no apreciar la Sala que ninguna de las partes haya actuado con mala fe o temeridad, manteniéndose el pronunciamiento de la sentencia impugnada respecto de las costas de instancia.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
1º.- Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia.
2º.- Declarar no haber lugar al presente recurso de casación número 3929/2020, interpuesto por "Anova IT Consulting S.L.", contra la sentencia de 3 de febrero de 2020, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso administrativo 366/2018.
3º.- Sin imposición de costas en este recurso de casación.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
QUE FORMULAN LOS MAGISTRADOS EXCMOS. SRES. D. EDUARDO CALVO ROJAS Y D. DIEGO CÓRDOBA CASTROVERDE A LA SENTENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DE ESTA SALA Nº 234/2021 DE 19 DE FEBRERO (RECURSO DE CASACIÓN Nº 3929/2020).
Por medio de este voto particular manifestamos nuestra respetuosa discrepancia con lo argumentado y lo acordado en la sentencia; y ello por las razones que seguidamente pasamos a exponer:
1/ Es un hecho no controvertido, y expresamente admitido en la sentencia, que, habiéndose iniciado un primer expediente de reintegro, la Administración lo dejó sin resolver (y sin acordar tampoco su archivo), procediendo a incoar un segundo expediente de reintegro referido a la misma subvención. Es al resolver este segundo procedimiento, en el que se ordena el reintegro de la subvención por importe de 190.080 euros, cuando la Administración acuerda el archivo del primer expediente de reintegro.
El modo de proceder descrito no resulta disculpable aunque tras el inicio del primer expediente se detectasen nuevas causas o motivos para el reintegro, pues, de ser así, tal incidencia podría haberse solventado mediante una ampliación del objeto del procedimiento, respetando, claro es, los derechos de la parte a formular alegaciones y proponer pruebas respecto de los puntos o aspectos añadidos. Lo que en ningún caso resulta aceptable es que la Administración se desentienda sin más del primer expediente e inicie uno nuevo.
La sentencia de la que discrepamos reconoce que el modo en que ha actuado la Administración supone el incumplimiento de la obligación legal de resolver el primer procedimiento de reintegro; pero considera la posición mayoritaria de la Sala que se trata de una anomalía procedimental no invalidante, al no existir ningún precepto legal que determine la invalidez de lo acordado en el segundo expediente por el hecho de no haber sido resuelto el primero. Y es precisamente aquí donde reside nuestra discrepancia.
El hecho de que no haya un precepto concreto que defina específicamente el supuesto que examinamos para atribuirle relevancia invalidante en modo alguno significa que deba considerarse válido el modo en que ha procedido la Administración.
Por lo pronto, el inicio de un segundo procedimiento de reintegro cuando estaba en curso el expediente primeramente iniciado con el mismo objeto es una práctica difícilmente conciliable con el principio de eficacia que debe presidir la actuación administrativa ( artículo 103.1 de la Constitución). Además, supone la vulneración de varios de los principios que, según el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (y antes, el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), han de presidir la actuación y el funcionamiento del Sector Público, como son, entre otros, los principios de simplicidad, transparencia, eficacia, economía y eficiencia.
También han resultado vulnerados los preceptos que regulan los distintos modos de finalización del procedimiento administrativo (antes artículos 87 a 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y ahora artículos 84 a 95 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre), pues en el caso que examinamos, con relación al primer expediente de reintegro no se ha seguido ninguna de las formas del terminación que en preceptos citados se regulan. Sencillamente, el primer expediente se dejó aparcado u olvidado y se inició el segundo procedimiento de reintegro; y al resolver este último es cuando la Administración acuerda archivar aquel primer expediente.
En contra de lo que da a entender la sentencia de la que discrepamos, consideramos que el modo de proceder descrito no es una simple irregularidad de rango menor y por eso mismo disculpable.
Muy al contrario, la duplicidad de expedientes a la que se refiere la presente controversia -dos procedimientos de reintegro en curso, sobre el mismo objeto y referidos al mismo sujeto- no solo vulnera los principios y preceptos a los que antes nos hemos referido sino que atenta contra el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución) y acarrea consecuencias seriamente perturbadores y disfuncionales con relación a la efectiva aplicación de instituciones tales como la prescripción o la caducidad. Así por ejemplo, en caso de que la actividad administrativa sufra una paralización, ¿a cuál de los dos procedimientos ha de imputarse tal inactividad?; y ¿cómo, y desde cuándo, debe computarse el plazo para resolver a efectos la caducidad?.
Ni que decir tiene que estos problemas que dejamos apuntados se multiplicarían en el caso -que no sería descartable según la argumentación de la sentencia- de que la Administración incoase y mantuviese abiertos no dos sino tres o más expedientes sobre el mismo objeto.
En fin, esta práctica administrativa consistente en la incoación de un nuevo procedimiento estando abierto un anterior expediente sobre el mismo objeto puede ser debida a una simple negligencia o funcionamiento inadecuado de la Administración; pero también puede ser deliberada, siendo entonces constitutiva de una modalidad de desviación de poder (procedimental).
2/ En la sentencia de la que discrepamos se citan como antecedentes dos recientes sentencias de esta Sala de 20 de octubre y 19 de noviembre de 2020 ( recursos de casación 4279/2019 y 5529/2019); pero, en realidad, existe una diferencia significativa. En aquellos casos sucedía que cuando se acordó el inicio del segundo expediente de reintegro el primero estaba caducado; y lo que declarábamos entonces es que los efectos de la caducidad operaban ex lege , aunque la Administración no la hubiese declarado formalmente. Por tanto, no contemplábamos allí la coexistencia en el tiempo de dos procedimientos vivos y en tramitación referidos a un mismo objeto sino, sencillamente, la incoación de un nuevo procedimiento de reintegro después de que el primero hubiese caducado. Algo muy distinto a lo sucedido en el caso que aquí nos ocupa.
3/ Por todo ello consideramos que la resolución impugnada en el proceso es contraria a derecho, en tanto que recaída en un procedimiento que estaba viciado ab initio y que no debería haber sido incoado.
En consecuencia, discrepando del parecer de la mayoría de la Sala, entendemos que el recurso de casación debería haber sido estimado, y que, una vez casada la sentencia recurrida, debería haberse anulado la resolución administrativa impugnada en el proceso.
En Madrid, en la misma fecha que la sentencia
Eduardo Calvo Rojas Diego Córdoba Castroverde
