Análisis

  • Ana Barreira. Copresidenta de la Sección de Medio Ambiente del Colegio de Abogados de Madrid. Directora y abogada Senior, Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA)

Tiempo de actuar: la 'futura' Ley del Clima

La reciente aprobación por los diputados del Proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética (LCCTE), que aún debe ser ratificado por el Senado para convertirse en Ley, genera grandes expectativas.

Esta Ley exige una intensa actividad posterior: adopción de planes, reglamentos, informes… para que sus objetivos sean una realidad. La LCCTE exige esa actuación no solo a las administraciones públicas en sus tres niveles: estado, autonomías y municipios, teniendo en cuenta el reparto competencial, sino también al sector privado.

Por ello, es importante hacer una reflexión sobre las fortalezas y debilidades del textovis a vis los compromisos de nuestro país adquiridos en el plano internacional y de la UE.

El pilar esencial de la Ley se encuentra en sus objetivos de reducción de emisiones de gases efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética.

Afortunadamente, el Congreso de los Diputados ha incrementado el objetivo de reducción de emisiones contenido en el proyecto de Ley que le remitió el Gobierno, de un 20% a un 23%. Esto no podía ser de otra manera dado que ese 23% es el que incluía el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima de España que evaluó la Comisión Europea y acordó el Consejo de Ministros el pasado 16 de marzo.

Se han aumentado también los objetivos de energías renovables y de eficiencia energética frente a los propuestos por el Gobierno, los cuales ya estaban por encima de los establecidos por la UE: alcanzar una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, como mínimo, un 42%; lograr una sistema eléctrico con, por lo menos, un 74% de generación a partir de energías de origen renovable, y mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 39,5%.

La Ley establece que la revisión de estos objetivos solo podrá ser al alza, algo que ya exige el Reglamento de Gobernanza de la UE y uno de los principios de la propia Ley, el de "no regresión" en base al cual no se puede retroceder respecto a los niveles de protección alcanzados con anterioridad.

Todos esos objetivos tienen que lograrse en todo el territorio. De acuerdo con el Tribunal Constitucional en su sentencia en el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Cambio Climático de Cataluña, la "cuota alícuota" de las obligaciones internacionales de España, es decir, de los objetivos debe hacerse en función o de acuerdo con los criterios de reparto que pudiera haber establecido el Estado.

Este reparto no está previsto en la LCCTE por lo que es una tarea pendiente. Recordemos que el Tribunal Constitucional anuló los objetivos vinculantes, concretos y mensurables relativos a la reducción de consumo final de energía anual y para 2030 que disponía la Ley Catalana, entre otros objetivos anulados.

Igualmente, la Ley dispone que los objetivos se revisarán a partir de 2023, algo que ya requiere ese Reglamento de la UE. Asimismo, exige lograr la neutralidad climática antes de 2050, y en todo caso, en el más corto plazo posible, algo que es más ambicioso que lo marcado por la propia UE que fija 2050 como fecha.

Para lograrlos, el proyecto de LCCTE establece toda una batería de medidas de mitigación que van desde los instrumentos de planificación como son el PNIEC, la Estrategia de Descarbonización a 2050 o el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático, entre otros, pasando por la digitalización de la economía para lograr esa descarbonización.

Una medida a destacar es la prohibición de otorgar en el territorio nacional, incluido el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental, nuevas autorizaciones de exploración, permisos de investigación de hidrocarburos o concesiones de explotación para los mismos, ni autorizaciones para cualquier actividad que implique el fracking desde su entrada en vigor.

Otras medidas abordan las energías renovables y criterios muy específicos para la eficiencia energética y rehabilitación de edificios, requiriendo que, en menos de seis meses a su aprobación, el Gobierno elabore un Plan de Rehabilitación de Viviendas y Renovación Urbana.

Asimismo, el Gobierno tendrá que establecer objetivos anuales de integración de energías renovables y de suministro de combustibles alternativos en el transporte incluido el aéreo, pero para ello se deberá aprobar un Reglamento, sin especificar plazo máximo para su adopción.

En materia de movilidad sin emisiones, los municipios con más de 50.000 habitantes tendrán que adoptar planes de movilidad urbana sostenible no más tarde de 2023 que incluyan, entre otras medidas, el establecimiento de zonas de bajas emisiones.

La LCCTE también incorpora una batería de medidas en materia de adaptación, destaca la obligación introducida por el Congreso de establecer una zonificación de zonas de sensibilidad y exclusión para garantizar que las nuevas instalaciones de energía eléctrica de origen renovable no impactan severamente sobre la biodiversidad para lo que la administración estatal y autonómica deben colaborar.

Con alguna excepción, no debemos olvidar que la gestión de la biodiversidad es una competencia esencialmente autonómica.

Una serie de empresas, fundamentalmente aquellas obligadas a preparar estados de información no financiera por la Directiva de información no financiera y la Ley de diversidad financiera, tendrán que evaluar el riesgo climático y plasmarlo en un informe donde se refleje cómo impacta financieramente el cambio climático en su actividad.

Pero este informe no podrá exigirse hasta que no se adopte en el plazo de dos años un real decreto que regule su contenido.

El Congreso ha introducido una disposición transitoria por la que en el plazo de un año de la entrada en vigor se establecerá la tipología que empresas que tendrá que calcular su huella de carbono, las cuales, a su vez, tendrán que elaborar y publicar un plan de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.

Una de las debilidades más significativas de la futura LCCTE se encuentra en su régimen de gobernanza. La gobernanza de una Ley es fundamental para garantizar su adecuada aplicación.

Por una parte, a pesar de que crea el Comité de Expertos de Cambio Climático y Transición Energética como órgano responsable de evaluar y hacer recomendaciones sobre las políticas y medidas de energía y cambio climático, incluidas las normativas, la LCCTE no especifica sus funciones, forma de nombramiento, ni su independencia y suficiencia presupuestaria.

Todo esto se deja a la adopción por el Gobierno de un Real Decreto, dejando en sus manos el diseño de ese Comité, lo que podría poner en entredicho su independencia. Las leyes climáticas de nuestro entorno como la alemana, la francesa o la británica recogen todas esas cuestiones relativas al diseño.

El rol de un Comité de estas características es esencial para supervisar la acción de gobierno, como ha quedado patente en el caso del Alto Consejo por el Clima francés que ha criticado en ocasiones el incumplimiento de los presupuestos de carbono.

De hecho, la futura LCCTE tampoco establece esa figura, a pesar de que todas esas leyes la incluyen como mecanismo esencial para poder exigir responsabilidades cuando se incumplen los presupuestos dirigidos a alcanzar los objetivos recogidos en esas leyes.

Al mismo tiempo, la LCCTE exige que las Comunidades Autónomas informen a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático de sus planes de energía y clima a partir del 31 de diciembre de 2021.

Ya hay Comunidades Autónomas que están elaborando sus planes, tales como Andalucía y Extremadura, que junto con medidas también incluyen objetivos de reducción de GEI, de energías renovables y eficiencia energética, algo que según lo declarado con el Tribunal Constitucional debe basarse en los criterios de reparto que aún no ha establecido el Estado.

Una vez entre en vigor la LCCTE se tendrán que poner en marcha muchas iniciativas para ejecutarla en su totalidad. Esperemos que los procedimientos no se dilaten para que su cometido sea una realidad.

*Artículo publicado previamente en El Español