Análisis

  • José Amérigo Alonso. Socio de PwC Tax & Legal Services. Letrado del Consejo de Estado en excedencia

Las reformas normativas como palanca de la recuperación

No es difícil entender por qué la deseada llegada de los fondos europeos denominados Next Generation ha acaparado la atención en el debate público. El paquete excepcional de medidas impulsado por la Unión Europea para respaldar la recuperación y la resiliencia de las economías de los Estados miembros, gravemente afectadas por la pandemia de COVID-19, constituye su respuesta más ambiciosa ante una crisis en toda la historia comunitaria. Esta respuesta se articula a través del próximo presupuesto a largo plazo, denominado Marco Financiero Plurianual (2021-2027), reforzado por los aludidos fondos Next Generation. Como expresó el Consejo Europeo de 21 de julio de 2020 en sus conclusiones, “la recuperación europea precisará enormes inversiones públicas y privadas a escala europea para situar claramente a la Unión en la senda de una recuperación sostenible y resiliente, con la creación de empleo y la reparación de los daños inmediatos causados por la pandemia de COVID-19, al tiempo que se presta apoyo a las prioridades ecológicas y digitales de la Unión”. Con la iniciativa Next Generation se movilizarán 750.000 millones de euros, de los cuales 390.000 millones en forma de subvenciones y 360.000 millones en préstamos, siendo el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia su núcleo central. España se encuentra entre los principales beneficiarios, al ser destinataria de 140.000 millones de euros.

La arquitectura jurídica sobre la que se asientan tales medidas excepcionales, todavía pendiente de ser aprobada definitivamente por parte de las instituciones europeas al tiempo de escribir estas líneas, comprende diferentes instrumentos. Entre ellos, se está tramitando un proyecto de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea, llamado a proporcionar la base jurídica para que la Comisión se endeude en los mercados de capitales a fin de financiar los gastos en el marco del paquete de recuperación Next Generation.

Junto al anterior proyecto, destaca la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, a través del cual se va a canalizar el grueso de dichos fondos. De acuerdo con su artículo 4, el objetivo general del mecanismo incluye la cohesión económica, social y territorial de la Unión, la mejora de la resiliencia y la capacidad de ajuste de los Estados miembros, mitigando las repercusiones sociales y económicas de la crisis, así como el apoyo a las transiciones ecológica y digital. Se aspira, de este modo, a restaurar el potencial de crecimiento de las economías europeas, fomentar la creación de empleo tras la crisis de la COVID-19 y promover el crecimiento sostenible. A la hora de perseguir estos fines, desarrollarán un papel fundamental los planes nacionales de recuperación y resiliencia cuya elaboración y presentación ante la Comisión es obligatoria para aquellos Estados que deseen recibir ayuda en el marco del mecanismo. Estos planes han de ser evaluados por las instituciones europeas de acuerdo con los criterios que fija el propio reglamento comunitario en tramitación, de modo que pueda verificarse que su contenido está orientado a la consecución de los objetivos del mecanismo. En ellos se establecerán el programa de reformas e inversiones del Estado miembro de que se trate para los años venideros, los objetivos intermedios y metas previstas, así como un calendario indicativo y una estimación de costes para la realización de las reformas e inversiones.

En el análisis de esta arquitectura el foco ha estado puesto en las inversiones que, por estar alineadas con objetivos como la transición ecológica y digital, puedan ser financiadas con los fondos europeos, lo que es fácilmente comprensible atendiendo al volumen de esta financiación. Pero es importante no perder de vista que las inversiones han de ir acompañadas de un adecuado programa de reformas.

Sobre ello inciden las orientaciones emitidas el 17 septiembre de 2020 por la Comisión Europea con el objetivo de guiar a los Estados miembros en la elaboración de los planes de recuperación y resiliencia. Como se pone de relieve en las orientaciones, procede generar sinergias entre las reformas y las inversiones cubiertas por el mecanismo, de forma que las primeras sirvan para crear los incentivos necesarios o eliminar los obstáculos existentes para que las segundas puedan acometerse en condiciones idóneas. La propia Comisión ha publicado varios ejemplos de objetivos que podrían ser incardinados bajo el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, desgranando cómo habrían de ser descritas las reformas e inversiones que se incluyeran en el respectivo plan nacional. Acudir a uno de estos ejemplos permite ilustrar el peso del que gozan las reformas. Así, al ejemplificar una política orientada a mejorar la eficiencia energética de los edificios que podría financiarse con los fondos europeos Next Generation, se enumeran cambios legales que favorecerían esta política, como los siguientes: agilizar los procedimientos administrativos para la autorización de obras dirigidas a potenciar el aislamiento de los edificios y la instalación y uso de energías renovables; facilitar la adopción de acuerdos en las comunidades de vecinos para ejecutar tales obras; o la inclusión en el código de edificación de requisitos de protección frente a desastres climáticos. No se le oculta a nadie que cuanto más novedosa resulte una línea de actuación (como la introducción y desarrollo del llamado hidrógeno verde) más necesaria puede ser la acción normativa para colmar eventuales lagunas.

En este contexto, nos compete a los abogados asesorar a nuestros clientes acerca de las reformas que se avecinan. Dicho asesoramiento comprende, en primer término, el análisis de la referida arquitectura jurídica a través de la cual se pondrán en marcha los fondos europeos, como punto de partida para comprender las oportunidades que representan para las empresas capaces de abordar proyectos susceptibles de ser financiados con dichos fondos. Pero debe abarcar también, en segundo término, las modificaciones normativas que vayan a iniciarse como soporte necesario para la ejecución de las inversiones.

En efecto, el Gobierno trabaja en la elaboración del borrador del plan español de recuperación y resiliencia que haya de remitirse a Bruselas, previsiblemente en enero de 2021, del que ya se conocen sus líneas directrices y políticas palanca, presentadas a principios de octubre de 2020. Cuando tales líneas y políticas se concreten será el momento de analizar todas las reformas que se consideran imprescindibles para crear un marco regulatorio óptimo en el que alcanzar cada uno de los objetivos buscados y favorecer las inversiones que activen la recuperación económica. En un escenario de intensa actividad normativa como la que se prevé en 2021, el asesoramiento jurídico deviene indispensable para conocer los procedimientos de elaboración de leyes y reglamentos que se incoen y participar en ellos en defensa de los intereses de nuestros clientes.

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