Análisis

  • Sandra González de Lara Mingo. Magistrada Especialista en lo contencioso-administrativo. Letrada Coordinadora del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo

La habilitación de los días 11 a 31 del mes de agosto del 2020

Resumen

El objeto de este artículo es examinar desde un prisma de estricta legalidad la medida acordada por el Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia, y en particular de su artículo 1 relativo a la declaración de hábil para todas las actuaciones judiciales de los días 11 a 31 del mes de agosto del 2020.

Palabras Clave

Estado de alarma

Suspensión de plazos procesales

Habilitación de días a efectos procesales: mes de agosto


  1. Planteamiento del problema.

En el BOE del pasado día 29 de marzo se ha publicado el Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

Creo que no existe un solo Abogado en España que no se haya enterado de que se han declarado hábiles, por primera vez en la historia de nuestros Tribunales, los días 11 a 31 del mes de agosto del 2020.

El artículo 1.1 del Real Decreto-ley que se intitula “Habilitación de días a efectos procesales” es del siguiente tenor literal: «Se declaran hábiles para todas las actuaciones judiciales, que a efectos del artículo 183 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, se declaran urgentes, los días 11 a 31 del mes de agosto del 2020. Se exceptúan de esta previsión los sábados, domingos y festivos, salvo para aquellas actuaciones judiciales para las que estos días sean ya hábiles conforme a las leyes procesales».

Es objeto de este artículo es proceder a un análisis crítico del contenido del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, y en particular de su artículo 1.

Lo primero que me llama la atención de la norma es que, ya desde el Preámbulo del Real Decreto-ley, se declara abiertamente que:

«Para hacer frente a las posibles consecuencias de esas medidas [las adoptadas por el gobierno durante el estado de alarma, en particular la suspensión de los plazo procesales], la Administración de Justicia debe prepararse, tanto desde el punto de vista de la adopción de los cambios normativos necesarios en las instituciones procesales como desde la perspectiva organizativa, y todo ello con el objetivo de alcanzar una progresiva reactivación del normal funcionamiento de los Juzgados y Tribunales.

En efecto, la Administración de Justicia ha sufrido una ralentización significativa como consecuencia de la crisis del COVID-19, por lo que se hace necesario adoptar el presente real decreto-ley que tiene por finalidad, además de otras más concretas, procurar una salida ágil a la acumulación de los procedimientos suspendidos por la declaración del estado de alarma cuando se produzca el levantamiento de la suspensión.

(…)

Pues bien, mediante este real decreto-ley, en el que se contienen normas legales procesales para poder reactivar la actividad judicial y recuperar para los ciudadanos este servicio público esencial».

Para abordar el examen crítico de este Real Decreto-ley debemos partir del hecho, -reconocido en la propia norma-, de que el colapso en la Administración de Justicia lo ha creado el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (BOE de 14 de marzo) al establecer en su Disposición adicional segunda la “suspensión de plazos procesales”.

Al decretar la suspensión de los plazo procesales, o lo que es lo mismo la práctica paralización del Poder Judicial, se cometió el error de olvidar que el artículo 1 de la Constitución afirma que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

También se dejó de lado que el Estado de Derecho, al implicar, fundamentalmente, separación de los poderes del Estado, imperio de la Ley como expresión de la soberanía popular, sujeción de todos los poderes públicos, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y garantía procesal efectiva de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, requiere la existencia de unos órganos que, institucionalmente caracterizados por su independencia, tengan un emplazamiento constitucional que les permita ejecutar y aplicar imparcialmente las normas que expresan la voluntad popular, someter a todos los poderes públicos al cumplimiento de la ley, controlar la legalidad de la actuación administrativa y ofrecer a todas las personas tutela efectiva en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

El conjunto de órganos que desarrollan esa función constituye el Poder Judicial del que se ocupa el título VI de nuestra Constitución, configurándolo como uno de los tres poderes del Estado.

También se desconoció que la declaración del estado de alarma no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado, y, menos aún debe interrumpir el normal funcionamiento del Poder Judicial. Precisamente, durante la declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio un Estado de Derecho,- que se precie de tal-, debe asegurar que se garantice el imperio de la Ley. La función que constitucionalmente tiene atribuida el Poder Judicial es la de servir como garante último de la legalidad, siendo su deber principal asegurar la protección y tutela efectiva de los derechos y libertades fundamentales de todos los ciudadanos, especialmente, en las situaciones donde estos derechos pueden verse especialmente comprometidos.

Tampoco se tuvo en cuanta que solo los derechos expresamente enumerados en el artículo 55 de la Constitución (derecho a la libertad y seguridad personales, derecho a la inviolabilidad del domicilio y secreto de las comunicaciones, libertad de circulación y residencia, derechos a la libertad de expresión, derecho de reunión y manifestación, y, derecho de huelga) podrán ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio en los términos previstos en la propia Constitución. La declaración del estado alarma no comporta la suspensión de ningún derecho fundamental.

El derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 CE en ningún caso puede ser suspendido ni limitado.

También se ignoró que entre el elenco de medidas que el artículo 11 la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (BOE de 27 de diciembre) [«LOEAES»] autoriza al Gobierno a adoptar no se encuentra la posibilidad de suspender los plazos procesales. En mi opinión, esto supone una clara extralimitación de la habilitación legal contenida en el citado artículo, que además determina la interrupción del normal funcionamiento de uno de poderes constitucionales del Estado, el Judicial, y supone de facto la suspensión del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Reitero, por imperativo del párrafo cuatro del artículo 1 LOEAES la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado, y el Poder Judicial es uno de ellos. Y la declaración estados de alarma, excepción y sitio en ningún caso puede limitar el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 CE.

  1. Análisis del Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril, de medidas procesales y organizativas para hacer frente al COVID-19 en el ámbito de la Administración de Justicia.

Una vez que he dejado sentado que el colapso en la Administración de Justicia lo ocasionó la -a mi juicio- improcedente suspensión de los plazos procesales, pasaré a analizar la medida estrella  introducida por el Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril para resolver esa situación de colapso. Esta media es la declaración de urgencia de todas las actuaciones procesales durante los días 11 a 31 de agosto.

Mi análisis se fijará, en primer lugar, en el rango normativo de la disposición que ha adoptado esta medida. Se ha utilizado para modificar la Ley Orgánica del Poder Judicial un Real Decreto-ley.

Así, debemos tener presente que el artículo 122 de la Constitución española dispone que la Ley Orgánica del Poder Judicial determinará la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera, que formarán un cuerpo único, y del personal al servicio de la Administración de Justicia.

Estamos pues ante una materia reservada a Ley Orgánica.

El Poder Judicial tiene encomendado, con exclusividad, el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, según las normas de competencia y procedimiento que las leyes establezcan (artículo 117 de la Constitución Española).

Además, el Poder Judicial es el garante el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 CE, y este derecho se hace efectivo a través de las leyes procesales. La garantía procesal efectiva está contenida en las leyes procesales.

Las exigencias de ese desarrollo constitucional se vieron colmadas a través de la aprobación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (BOE de 12 de julio) [«LOPJ»].

El Poder Judicial, es uno de los tres Poderes del Estado, y además es el garante del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 CE, derecho fundamental que se canaliza a través de leyes procesales.

De todo lo anterior se colige que la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales es materia reservada a Ley Orgánica (artículo 120 CE), y, que en todo lo relativo a las normas de competencia y procedimiento existe una reserva de ley ordinaria (artículo 117 de la CE y 2.2 de la LOPJ).

El artículo 117  de la CE es claro cuando estable que:

«El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan».

En igual sentido el artículo 2 de la LOPJ dispone que:

«1. El ejercicio de la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados en las leyes y en los tratados internacionales.

  1. Los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el párrafo anterior, y las demás que expresamente les sean atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho».

Los Decretos-leyes no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, y el Poder Judicial es una institución básica del Estado. Tampoco pueden afectar a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, y, el derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso sin dilaciones indebidas -que está consagrado en el artículo 24 de la CE- es un derecho fundamental que se materializa a través de la Leyes procesales, la garantía procesal efectiva.

Basta una simple lectura del artículo 86.1 de la CE para llegar a esta conclusión. El artículo 86.1 de la CE literalmente dispone que:

«En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general».

Pues bien, el Real Decreto-ley 16/2020, de 28 de abril justifica el empleo de esta figura de la siguiente manera:

«En relación con el empleo del real decreto-ley como instrumento para la introducción de estas modificaciones en el ordenamiento, se deben tener en cuenta dos aspectos referidos a las materias vedadas a este instrumento normativo y a la concurrencia de los presupuestos habilitantes que justifican la utilización de esta clase de norma. En relación con los primeros, como señala el artículo 86.1 de nuestra Constitución, los reales decretos-leyes «no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general». En el caso del presente real decreto-ley no se afecta a ninguna de estas materias.

En efecto, las regulaciones que se incorporan a la norma no suponen una afección del núcleo esencial de ninguno de los anteriores elementos, puesto que no se regula ninguna institución básica del Estado, no se afecta a la naturaleza de los derechos y deberes de los ciudadanos, no se incorporan afecciones al régimen de las comunidades autónomas puesto que no es objeto de ninguna de estas medidas, y tampoco tiene relación alguna con el régimen electoral, de modo que nada hay en su contenido que obste a su aprobación en este punto».

El Real Decreto-ley afirma -sin pudor ni rubor- que no está regulando ninguna institución básica del Estado. Para el Poder Ejecutivo el Poder Judicial no es una institución básica del Estado.

El Real Decreto-ley cataloga la actividad judicial únicamente como  «servicio público esencial», como si del suministro de agua, gas o electricidad se tratara. Luego, más adelante, veremos que considera la apertura de los bares más importante que la apertura de los Juzgados y Tribunales.

Pues bien, el artículo 2.7 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil define los “servicios esenciales” como «los servicios necesarios para el mantenimiento de las funciones sociales básicas, la salud, la seguridad, el bienestar social y económico de los ciudadanos, o el eficaz funcionamiento de las instituciones del Estado y las Administraciones Públicas».

En igual sentido se pronuncia el artículo 2, a) de la Ley 8/2011, de 28 de abril, por la que se establecen medidas para la protección de las infraestructuras críticas

Me pregunto, si el Poder Judicial no es una institución básica del Estado, qué es entonces. Qué es lo que regula la Ley Orgánica del Poder Judicial si no es el funcionamiento del Poder Judicial.

El Real Decreto-ley deroga temporalmente diversos preceptos de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que es la norma llamada a regular el funcionamiento del Poder Judicial, uno de los tres Poderes del Estado, y, por tanto, una de instituciones básicas del Estado Democrático de Derecho.

El Real Decreto-ley justifica el uso de ese instrumento normativo porque «no se afecta a la naturaleza de los derechos y deberes de los ciudadanos», pero al mismo tiempo el Real Decreto-ley nos recuerda «que la Constitución española reconoce el derecho fundamental a un proceso «sin dilaciones indebidas» (artículo 24.2)», y afirma que «el presente real decreto-ley que tiene por finalidad (…) procurar una salida ágil a la acumulación de los procedimientos suspendidos por la declaración del estado de alarma cuando se produzca el levantamiento de la suspensión»

El derecho a la tutela judicial efectiva, y, a un  proceso sin dilaciones indebidas es- sin ningún género de duda- un derecho fundamental consagrado en el artículo 24 de la CE, y, las leyes procesales son el cauce hacer efectivo ese derecho.

En mi opinión, el Real Decreto-ley carece de rango normativo suficiente para regular las materias contenidas en el mismo, vulnerando el artículo 86 de la Constitución Española, en relación con los artículos 117, 120 y 24.

Además, debemos tener presente que el artículo 183 de la LOP, al que se refiere el artículo 1 del Real Decreto-ley está ubicado sistemáticamente dentro del Capítulo I, del Título II del Libro III, relativo al “régimen de los juzgados y tribunales”, y dispone que: «Serán inhábiles los días del mes de agosto para todas las actuaciones judiciales, excepto las que se declaren urgentes por las leyes procesales. No obstante, el Consejo General del Poder Judicial, mediante reglamento, podrá habilitarlos a efectos de otras actuaciones».

Las leyes procesales, -con rango de ley ordinaria-, pueden declaran urgentes determinadas actuaciones. De hecho, todas las leyes procesales aprobadas por las Cortes antes de la publicación del Real Decreto-ley contenían un catálogo de actuaciones urgentes para las que el mes de agosto era considerado hábil.

En el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, el artículo 128.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa dispone que, durante el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, ni ningún otro plazo de los previstos en esta Ley, salvo para el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales en el que el mes de agosto tendrá carácter de hábil.

En el ámbito laboral, el artículo 43.4 de la  Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social declara que los días del mes de agosto serán inhábiles, salvo en las modalidades procesales de despido, extinción del contrato de trabajo de los artículos 50, 51 y 52 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, movilidad geográfica, modificación sustancial de las condiciones de trabajo, suspensión del contrato y reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción o derivadas de fuerza mayor, derechos de conciliación de la vida personal, familiar y laboral del artículo 139, impugnación de altas médicas, vacaciones, materia electoral, conflictos colectivos, impugnación de convenios colectivos y tutela de derechos fundamentales y libertades públicas, tanto en el proceso declarativo como en trámite de recurso o de ejecución. Tampoco serán inhábiles dichos días para la adopción de actos preparatorios, medidas precautorias y medidas cautelares, en particular en materia de prevención de riesgos laborales, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como para otras actuaciones que tiendan directamente a asegurar la efectividad de los derechos reclamados o para aquellas que, de no adoptarse pudieran dar lugar a un perjuicio de difícil reparación. Será hábil el mes de agosto para el ejercicio de las acciones laborales derivadas de los derechos establecidos en la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género.

En la jurisdicción civil, a tenor de los párrafo 2 y 3 del artículo 132 de Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil serán hábiles los días del mes de agosto, sin necesidad de expresa habilitación para realizar aquellas actuaciones cuya demora pueda causar grave perjuicio a los interesados o a la buena administración de justicia, o provocar la ineficacia de una resolución judicial.

El artículo 1.1 del Real Decreto-ley declara urgentes todas las actuaciones procesales durante los días 11 a 31 del mes de agosto del 2020. Las actuaciones procesales son urgentes en aquellas situaciones en las que es preciso una atención inmediata, pues, su demora en el tiempo puede provocar un perjuicio irreparable al justiciable.  La condición de urgente se predica respecto a la actuación procesal no de los días del mes de agosto. Y esa condición de urgente se mantiene invariable en el tiempo. Lo que es urgente o imperioso en el año 2020 es urgente en el año 2021. En realidad, al declarar urgentes todas las actuaciones procesales, sin excepción, se está convirtiendo en hábil el mes de agosto.

 En mi opinión el Real Decreto-ley ha sido dictado en fraude de ley.

El artículo 6.4 del Código Civil establece que «los actos realizados al amparo del texto de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir».

El fraude de ley está constituido por aquellas conductas aparentemente lícitas, por realizarse al amparo de una determinada ley vigente,  -el artículo 183 de la LOPJ permite declarar urgentes determinadas actuaciones procesales- pero que producen un resultado contrario o prohibido por otras normas tenidas por fundamentales en la regulación de la misma materia, lo que ha de manifestarse de manera notoria e inequívoca -al declarar urgentes todas las actuaciones procesales sin excepción se está convirtiendo en hábil el mes de agosto-, contraviniendo lo previsto en el propio artículo 183 de la LOPJ y 120 de la CE.

Cuando el artículo 183 de la LOPJ declaró inhábil el mes de agosto no lo hizo por capricho. El Legislador era conocedor del trabajo de los órganos judiciales. El trabajo de los órganos judiciales es un trabajo en equipo y en cadena. Si cualquier eslabón de la cadena falla o se rompe no se puede administrar justicia. Para dispensar tutela judicial efectiva a los justiciables es necesaria la presencia de, al menos, un Juez, un Letrado de la Administración de Justicia, varios funcionarios, un Abogado, un Procurador, y, en ocasiones también un Graduados Sociales o un Peritos. Cada uno de ellos ejerce una función con relevancia constitucional, la propia Constitución consagra en su artículo 24 el derecho de los ciudadanos a la defensa y asistencia letrada y a valerse de todos los medios de prueba. La función defensa está atribuida en exclusiva a la abogacía y se desarrollada por la Ley Orgánica del Poder Judicial.

En España la mayor parte de los Abogados y Procuradores ejercen de manera individual en pequeños despachos lo que les imposibilita establecer turnos de trabajo durante el mes de agosto.

En mi opinión este artículo incide, además, sobre el derecho al trabajo de los Abogados, Procuradores, Graduados Sociales y Peritos (artículo 35.1 de la CE) y afecta, -hasta casi recudir a un tercio-, su derecho al descanso (artículo 40.2 de la CE), siendo que por imperativo del artículo 53.1 de la CE los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del Título I vinculan a todos los poderes públicos, y, sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, puede regularse el ejercicio de tales derechos y libertades.

Por último, no puede dejar de pasar por alto el hecho de que la suspensión de los plazos procesales acordada por el Real Decreto de declaración del estado de alarma, entró en vigor en el momento de su publicación en el BOE, el día 14 de marzo de 2020, y a la fecha en que se redacta el presente artículo dicha suspensión sigue vigente hasta las 00:00 horas del día 24 de mayo de 2020, al haber sido prorrogado hasta en cuatro ocasiones por los Reales Decretos 476/2020, de 27 de marzo, 487/2020, de 10 de abril, 492/2020, de 24 de abril, y 514/2020, de 8 de mayo.

Sin embargo, mientras la actividad de los Juzgados y Tribunales en España sigue paralizada, se han dictado entre otras: (i) la Orden SND/386/2020, de 3 de mayo, por la que se flexibilizan determinadas restricciones sociales y se determinan las condiciones de desarrollo de la actividad de comercio minorista y de prestación de servicios, así como de las actividades de hostelería y restauración en los territorios menos afectados por la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, o (ii) la Orden SND/399/2020, de 9 de mayo, para la flexibilización de determinadas restricciones de ámbito nacional, establecidas tras la declaración del estado de alarma en aplicación de la fase 1 del Plan para la transición hacia una “nueva normalidad”.

Estas órdenes si posibilitan la reapertura de los establecimientos y locales comerciales minoristas y de prestación de servicios asimilados, o la reapertura al público de terrazas de los establecimientos de hostelería y restauración, reapertura al público de las bibliotecas y apertura al público de los museos…, pero no posibilitan la reapertura de la oficina judicial, sin atención al público.

Simplemente, me declaro incapaz de comprender la “nueva normalidad” si entendemos por normalidad aquello que sigue la norma.

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