Análisis

  • María José Aguado Abad. Directora de Calidad y Gestión de Profesionales de la Medicina y del Derecho

Esencia del entramado de la Legislación Sanitaria

La actividad legislativa en el campo de la salud es un valor en el que confluyen diversos elementos que propician transformar el entramado normativo en un contexto de trabajo.

En este sentido, esta publicación se convierte en el foro ideal para hablar de legislación sanitaria y, en concreto, para dialogar sobre el resultado de un proyecto que comenzó su andadura de la mano del Boletín Oficial del Estado en el año 2014 con la idea de recopilar la normativa sanitaria.

Una primera valoración del conglomerado de normas posibles dejó patente la complejidad de llevar a cabo una única obra, dado el inmenso número de disposiciones existentes. Por esta razón, se dibujaron dos opciones:

  • Por un lado hacer un único código con las normas más básicas, como ya se había hecho con el código Farmacéutico,
  • o por el contrario trabajar en profundidad la normativa e ir desgranando cada porción de actividad para añadir las disposiciones más relevantes.

Finalmente el escenario que se planteó fue dividir en bloques toda la normativa sanitaria y separar dos campos prioritarios: el estatal y el autonómico.

El objetivo radicaba en llevar a cabo una obra con una vigencia prolongada sobre la base normativa de legislación publicada en el Boletín Oficial del Estado, con el fin de poder a posteriori consolidar y actualizar esas normas. Es cierto que nada es eterno, pero sí con una validez persistente en el tiempo, y con esta fórmula se ha conseguido que toda la legislación incorporada en estos códigos no sólo esté consolidada, generando seguridad, sino que además está permanentemente actualizada.

La «Colección Sanitaria» es una recopilación de la normativa sanitaria, con dos líneas de actuación, por un lado la línea de trabajo típica en formato papel, y por otro lado una vía de actuación paralela en formato electrónico, que permite la descarga del contenido en cualquier lugar y momento, con una disponibilidad completa, satisfaciendo los deseos de inmediatez de los usuarios.

El formato electrónico ha supuesto cumplir con un requisito fundamental de adaptación a las nuevas tecnologías y un cambio de rol que proporciona una versión interactiva de la ley, siendo una oportunidad para los ciudadanos y profesionales.

La Colección de códigos editada por la Agencia Estatal del Boletín Oficial del Estado relativa a la Sanidad conlleva, tanto en su faceta estatal como autonómica, un análisis del entramado regulatorio propio de esta actividad. Con este fin se ha creado, dentro de la colección, una estantería específica denominada "Sanidad y Farmacia" que en su parte estatal está integrada por cuatro Códigos, que son:

  • Código Sanitario,
  • Código del Sistema Sanitario,
  • Código de Profesionales Sanitarios y
  • Código del Control Sanitario.

Y respecto a la vertiente autonómica, está compuesta por otros cuatro códices con títulos análogos a los anteriores, constituyendo la colección un total de ocho volúmenes.

Iniciamos este estudio desgajando los aspectos más importantes desde el punto de vista autonómico, ya que la normativa autonómica planteaba un problema en base a los principios que rigen el funcionamiento del BOE, al no ser posible incorporar el extenso bagaje de normas autonómicas, en unas ocasiones por la inexistencia de publicación acorde en el propio Boletín, y en otras por la imposibilidad o la dificultad intrínseca de seguimiento de dichas normas, como puede ser el caso de los convenios de colaboración en materia de asistencia sanitaria entre Comunidades Autónomas. A mayores, nos encontramos con la compleja estructura regulatoria de las Comunidades Autónomas, producto de la extensa legislación en materia sanitaria llevada a cabo por las diecisiete Comunidades Autónomas.

Las Comunidades Autónomas han asumido competencias de desarrollo legislativo y de ejecución en materia de: sanidad e higiene, promoción, prevención y restauración de la salud, coordinación hospitalaria, gestión de la asistencia sanitaria y respecto a profesionales sanitarios y colegios profesionales, en los términos que establezcan las leyes y normas reglamentarias estatales. Así la protección de la salud constituye un bien jurídico de relevancia constitucional, siendo el Estado garante exclusivo sobre las bases y coordinación general de la sanidad, y atribuyéndose a las Comunidades Autónomas competencias sobre sanidad e higiene en el artículo 148.1.21 de la Constitución.

Por el contrario, el examen de la legislación sanitaria en su aspecto estatal parte de la idea del derecho a la salud como principio rector, recogido en el artículo 43 de la Constitución Española, con la obligación de los poderes públicos de garantizar la protección de la salud. La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, constituye la norma básica fundamental para diseñar un modelo de ordenación sanitaria, cuyo objetivo es garantizar el derecho de los ciudadanos a la promoción y protección de su salud, así como consolidar y reforzar la existencia de un Sistema Sanitario Público, con la participación de los profesionales y usuarios.

Por su parte el «Código del Sistema Sanitario» pretende potenciar un cambio de cultura en la sociedad, implicando a los usuarios de los servicios sanitarios y a los profesionales, con el fin de incrementar la participación en la planificación y gestión del sistema de salud, ya que el sistema sanitario es una vía compleja con un conjunto de elementos interrelacionados que contribuyen a la salud, tales como organizaciones, e instituciones y los recursos públicos y privados, mediantes los cuales se provee la asistencia sanitaria. Así, la Ley 16/2003, de 28 de Mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, ha concretado los mecanismos de coordinación y cohesión aplicables al conjunto de las Administraciones Sanitarias para garantizar la salud a todos los ciudadanos.

De esta manera, el contenido del «Código de Profesionales Sanitarios» se ha centrado en las condiciones del ejercicio y las medidas que garanticen la formación básica y la práctica clínica de estos profesionales, sin olvidar el reconocimiento recíproco entre Estados Miembros de la Unión Europa de diplomas, certificados y otros títulos relativos al ejercicio de las profesiones sanitarias. Lo sustancial del ejercicio de las profesiones sanitarias está diluido en distintas disposiciones relativas al sistema educativo, relaciones con los pacientes, derechos y deberes de los profesionales, o las normas que regulan las relaciones de servicio con centros, instituciones y/o corporaciones públicas y privadas.

Por último, hacer alusión al control sanitario, que se ha convertido en el gran olvidado dentro del derecho sanitario, con campos tan concretos como la sanidad mortuoria, sanidad vegetal, sanidad animal, la sanidad exterior y la epidemiología, y las implicaciones que conlleva en la vida diaria de los ciudadanos.

El examen y contención de los riesgos concretos para la salud pública es una potente herramienta para mejorar la salud frente a las amenazas sanitarias, de tal forma que el «Código del Control Sanitario» presenta una actividad compilatoria pormenorizada de la vigilancia, investigación y control de la salud como función intrínseca de la sanidad, centrándose en las condiciones de lucha contra las enfermedades, seguridad de los alimentos y la higiene sanitaria en íntima conexión con la salud pública, adoptando las medidas oportunas para promover la aplicación y establecimiento de una óptima estrategia sanitaria.

Los tres protagonistas que perfilan el entramado de la legislación sanitaria son:

  • En primer lugar los usuarios, considerando por tales a los pacientes y/o familiares y matizando, por un lado, al usuario como la persona que utiliza los servicios sanitarios de educación y promoción de la salud, de prevención de enfermedades y de información sanitaria; y al paciente como la persona que requiere asistencia sanitaria y está sometida a cuidados profesionales para el mantenimiento o recuperación de su salud.

La importancia que tienen los derechos de los pacientes como eje de las relaciones clínico-asistenciales supone la plasmación de los derechos relativos a la información clínica y la autonomía individual de los pacientes en lo relativo a su salud, y que ha sido objeto de una regulación básica estatal, a través de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y de forma más concreta en la Ley de Autonomía del Paciente.

Hacer especial énfasis en que las personas usuarias de los servicios sanitarios deben tener las mismas garantías, fortaleciendo el derecho a la protección de la salud que reconoce la CE, esto es la libre elección de médico, la protección de datos sanitarios, la autonomía del paciente, el derecho de información, documentación e historia clínica y los derechos de la persona en el proceso de la muerte, en definitiva todos los derechos y deberes de las personas en relación a la salud.

  • La segunda pieza de este engranaje son los profesionales sanitarios. La Ley de ordenación de profesiones sanitarias dibuja un escenario muy amplio de profesionales sanitarios con titulación superior y media, pasando por los profesionales sanitarios con Formación profesional, incluyendo no sólo a los médicos y enfermeras, sino también a otros profesionales como el biólogo encargado de los procesos de reproducción asistida o el protésico dental que se responsabiliza de nuestros implantes dentales.

Se trata de un grupo con una problemática propia y muy diversa, desde el análisis de la realidad de las plantillas de profesionales sanitarios a la equiparación de derechos de todo el personal de la red sanitaria pública o privada. Además, dentro de su ámbito laboral convergen el manejo de su propio Estatuto, con referencia a sus categorías profesionales, derechos y obligaciones, reconocimiento de cualificaciones profesionales, las autorizaciones de compatibilidad, con la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica.

En la actualidad, uno de los problemas a los que se enfrenta este colectivo son las agresiones a profesionales sanitarios. En este sentido, algunas comunidades autónomas han legislado, siendo la comunidad aragonesa pionera con la Ley 9/2013, de 28 de noviembre, de Autoridad de Profesionales del Sistema Sanitario y de Servicios Sociales Públicos de Aragón, seguida de la Ley 11/2015, de 8 de abril, de Autoridad de profesionales del Sistema Sanitario Público y centros sociosanitarios de Extremadura. Por su parte, la comunidad de Madrid ha llevado a cabo los primeros pasos para impulsar una norma relativa a las agresiones a profesionales sanitarios que supondrá que las agresiones físicas o verbales al personal sanitario puedan ser castigadas con una pena mayor, al ser considerados “autoridad” y no funcionarios. Se pretende con este tipo de normas fortalecer la sensibilización ciudadana, favoreciendo las medidas para propiciar la resolución pacífica de los conflictos.

Se trata por tanto de un elenco de profesionales que se manejan en un entorno hostil con gran desconocimiento de la legislación aplicable en la toma diaria de decisiones, necesitando asesoramiento jurídico, y por todo ello se debe considerar que la buena praxis de estos profesionales es vital en el mundo de la salud, así como el conocimiento y aplicación de esta normativa por el personal sanitario.

  • El tercer elemento en consideración es el profesional jurídico, nexo común entre usuarios y profesionales sanitarios y defensor de las pretensiones de ambos colectivos, que tendrá que atender las demandas de los profesionales y las necesidades de los usuarios derivados de mala praxis.

Para rematar esta exposición, una sucinta referencia a todas las nuevas normas incorporadas en este año 2018, en alguno de los ejemplares de la colección:

  • Ley 6/2018, de 18 de julio, de creación del Colegio Profesional de Dietistas-Nutricionistas.
  • Real Decreto-ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud.
  • Ley 3/2018, de 9 de octubre, de creación del Colegio Profesional de Logopedas de Canarias.
  • Real Decreto 1302/2018, de 22 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros.
  • Decreto-Ley Foral 1/2018, de 24 de octubre por el que se aprueban medidas en materia de personal al servicio de la Administración Foral de Navarra y sus organismos autónomos.
  • Ley 10/2018, de 2 de noviembre, de categorías profesionales del personal estatutario del Servicio de Salud del Principado de Asturias.
  • Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales.

Desde estas líneas les invito a que visiten la página web de la Agencia Estatal BOE y entren en la sección de Códigos electrónicos, con un conjunto de 196 códigos, una media de 60.000 descargas semanales y un total de más de 14 millones de bajadas de contenido a través de internet, con la intención de potenciar un mayor conocimiento por parte del colectivo jurídico de la normativa aplicable en sus diversas facetas.

Como colofón, destacar que la esencia de este compendio esboza un análisis detallado de la legislación existente sobre la materia sanitaria permitiendo una mayor concreción de la aplicabilidad al caso concreto, y trazando en esta obra la solución a los problemas de actualización y adecuación normativa, evitando lagunas por desconocimiento y sortear apreciaciones no deseadas por olvido. Por este motivo, señalar que el objetivo del entramado de la legislación sanitaria ha sido poner a disposición de los profesionales jurídicos y sanitarios una herramienta eficaz para desarrollar su actividad con seguridad y agilidad, y acercar posiciones entre dos mundos convergentes, el derecho y la medicina.

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