Análisis

  • Por Leopoldo Gandarias. Abogado y profesor de Derecho financiero y tributario de la Universidad Complutense de Madrid.

Crónica de un pronunciamiento anunciado: la plusvalía municipal

La primera noticia de la STC 182/2021 se produjo mediante una nota publicada el 26 de octubre ciertamente feble, creando expectativas sobre sus efectos que luego se vieron truncadas, al punto de que hubo de ser anticipado el texto, previamente difundido por conductos extraoficiales, el día 3 de noviembre en la página web del Tribunal Constitucional, junto con un voto particular discrepante y otro concurrente. Cabe sospechar que su filtración propició la innecesaria publicación por estos conductos ajenos a las previsiones formales de la LOTC, salvo por lo dispuesto en su artículo 86.3, al que deben atribuírsele efectos meramente divulgativos.

La sentencia pone de manifiesto una suerte de extinción escalonada del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, que tuvo su punto de arranque en la STC 59/2017 por lo concerniente al TRLHL (acorazada por las SSTC 26/2017, 37/2017 y 72/2017, referidas a los territorios históricos de Guipúzcoa y Álava y la Comunidad Foral de Navarra), determinando la inconstitucionalidad de los preceptos reguladores de la base imponible (artículos 107.1 y 107.2.a del TRLHL, “únicamente en la medida que someten a tributación situaciones de inexistencia de incrementos de valor”. Conviene ahorrar al lector los avatares que semejante pronunciamiento dejó en la Plaza de la Villa de París, sobre las mesas de los magistrados integrantes de la Sección 2ª de la Sala III del Tribunal Supremo, que trataron de coordinar y armonizar los restos del impuesto, con los mimbres que quedaban del régimen de cuantificación de su base imponible, fijando una cabal interpretación de la ley. Poco más pudo hacer el TS, tras el esfuerzo empleado desde la sentencia de 9 de julio de 2018, y otras muchas que la siguieron, afanándose en delimitar la aplicación de los rastrojos de la figura, en un alarde de restauración que, aunque ahora haya quedado desdibujado, al menos al que suscribe le sigue pareciendo muy admirable, dadas las circunstancias concurrentes.

Ya el TC lanzó en dichas sentencias un primer y cristalino aviso, sin éxito de audiencia: “Una vez expulsados del ordenamiento jurídico, ex origine, los arts. 107.2 y 110.4 LHL, en los términos señalados, debe indicarse que la forma de determinar la existencia o no de un incremento susceptible de ser sometido a tributación es algo que solo corresponde al legislador, en su libertad de configuración normativa, a partir de la publicación de esta Sentencia, llevando a cabo las modificaciones o adaptaciones pertinentes en el régimen legal del impuesto que permitan arbitrar el modo de no someter a tributación las situaciones de inexistencia de incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.

Luego apareció la STC 126/2019, cuyo pronunciamiento determinó la inconstitucionalidad del artículo 107.4 “únicamente en aquellos supuestos en donde la cuota a satisfacer es superior al incremento patrimonial realmente obtenido por el contribuyente”. Carecía de sentido, ciertamente, que las reglas de cuantificación del impuesto arrojaran una cuota superior al incremento del valor efectivamente obtenido. Segundo aviso, igualmente fracasado: “Solo al legislador le es dado, entonces, regular esa contribución y la forma de adecuarla a la capacidad económica de cada cual, dado que a fecha de hoy han trascurrido más de dos años desde la publicación de la STC 59/2017, de 11 de mayo (en el «BOE» núm. 142, de 15 de junio), sin que haya acomodado el impuesto a las exigencias constitucionales. Es importante subrayar que el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) exige no solo la claridad y certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, sino también la legítima confianza y la previsibilidad en sus efectos, entendida como la expectativa razonablemente fundada del ciudadano de cuál ha de ser la actuación del poder en la aplicación del Derecho (STC 135/2018, de 13 de diciembre, FJ 5).

Finalmente, la STC 182/2021, en la que cabe intuir cierta irritación por la desatención a los advertencias reproducidas, saca la tarjeta roja y declara la “inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 107.1, segundo párrafo, 107.2.a) y 107.4 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales”, sobre la base, en apretadísima síntesis, de que las reglas de cuantificación del impuesto forman un sistema “objetivo y obligatorio de determinación de la base imponible” que se manifiesta “al margen de la capacidad  económica gravada por el impuesto y demostrada por el contribuyente”.

No advierto objeción a que el TC cambie de criterio, a pesar del contenido del voto particular; más bien al contrario. Tampoco existe preclusión alguna que impida al TC pronunciarse sobre una cuestión que ya haya sido abordada, como se desprende de la concurrencia y compatibilidad de dos vías impugnatorias para estos casos, la del recurso y la cuestión de inconstitucionalidad, que en modo alguno se obturan entre sí, sino que se completan habilitando una interpretación de la CE acomodada a la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicada, huyendo de una desaconsejable dimensión estática de la peculiar potestad jurisdiccional del TC, que no podría fundamentarse en una seguridad jurídica, más aparente que real, si se concibe como una suerte de petrificación obstativa al rechazo de ideas que hayan perdido utilidad y fundamento, en lugar de adaptarlas o concebir otras nuevas, considerando las circunstancias que en cada caso llamen a su labor (vid. artículo 13 de la LOTC).

Otra cuestión distinta es el inquietante recorrido escalonado al que nos hemos referido y, cómo no, la inmotivada limitación de los efectos de la sentencia, causahabiente de la STC 45/1989 (pionera en esta técnica), que precisó que en lo atinente a los pagos realizados en virtud de autoliquidaciones o liquidaciones provisionales o definitivas acordadas por la Administración no cabría fundamentar en la nulidad acordada pretensión alguna de restitución, con apoyo en que “tal nulidad provoca una laguna parcial en un sistema trabado que, como tal, no es sustituido por otro sistema alguno.

A pesar de los precedentes, sin entrar en profundidades abisales que este formato no permite sobre el tiempo transcurrido entre el anunciado dictado de la sentencia y su publicación en el BOE (25 de noviembre), agitadas por el singular acuse de recibo que perpetra el RD-ley 26/2021, y huyendo de la equiparación entre las situaciones consolidadas de resultas de una sentencia con fuerza de cosa juzgada (artículo 40.1 LOTC) y aquellas otras establecidas mediante las actuaciones administrativas firmes, justificadas en que lo contrario entrañaría “un inaceptable trato de disfavor para quien recurrió, sin éxito, ante los Tribunales en contraste con el trato recibido por quien no instó en tiempo la revisión del acto de aplicación de las disposiciones hoy declaradas inconstitucionales”, lo cierto es que la STC 182/2021 incide sobre figuras que no son ni mucho menos definitivas, como una autoliquidación abierta a rectificación o una liquidación en plazo de recurso, despreciando su régimen jurídico y colocando de un papirotazo a los pies de los caballos al derecho a la tutela efectiva, tanto administrativa como judicial, al obturar el derecho subjetivo a reclamar la devolución de ingresos indebidos cuando menos en aquellos casos que admitían reacción a la fecha del dictado de la sentencia.

Semejante escenario, sin perjuicio de eventuales cortocircuitos entre legislación ordinaria y jurisdicción constitucional, permite no descartar que en un futuro el TC haga uso de esa libertad para retomar sus pronunciamientos. Quién sabe.