Análisis

  • Laura Gavilán Hormigo. Letrado del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

El contencioso en materia de medidas restrictivas ante la jurisdicción de la Unión

Las medidas restrictivas constituyen en la actualidad uno de los instrumentos más comunes y esenciales de la Unión Europea destinados a promover los objetivos de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) tales como la paz, la democracia y el respeto del Estado de Derecho, de los derechos humanos y del Derecho Internacional. Tales medidas tienen por finalidad producir un cambio en la política o comportamiento de los gobiernos de países no pertenecientes a la UE, así como de las entidades y personas, grupos o organizaciones que los apoyan, cuando se considera que no respetan o actúan de manera acorde a los objetivos antes expuestos perseguidos por la política exterior de la Unión. Así, a título de ilustración, la Unión ha establecido medidas restrictivas en países responsables de actividades relativas a la asistencia al terrorismo (Afganistán), a la proliferación nuclear (Irán y Corea del Norte), a la represión de poblaciones civiles y a la violación de los derechos humanos (Siria, Costa de Marfil y Bielorrusia), a la anexión de un territorio extranjero (Rusia) o a la desestabilización deliberada de un país soberano (Venezuela).

A diferencia de las sanciones internacionales “tradicionales”, cabe destacar que las medidas restrictivas, y en particular las de carácter individual, se dirigen exclusivamente a las personas físicas o jurídicas responsables de un comportamiento o actividad determinados, estando especialmente ideadas para reducir el impacto negativo en la población civil o en las actividades legitimas del país en cuestión. Dichas sanciones no son por lo tanto punitivas, sino preventivas, permitiendo a la Unión responder prontamente a acontecimientos que son contrarios a sus valores y objetivos como el terrorismo, las actividades de proliferación nuclear, las violaciones de derechos humanos, la anexión de territorio extranjero o la desestabilización deliberada de un país extranjero. Cabe destacar que, si bien las sanciones están diseñadas para producir efectos políticos en terceros países, dichas medidas restrictivas sólo se aplican dentro de la jurisdicción de la Unión. En efecto, conviene recordar que la Unión no adopta actos legislativos cuya aplicación extraterritorial pudiera violar el Derecho internacional, debiendo respetar además dichas medidas los derechos humanos y las libertades fundamentales.

Constituyéndose para cada política o actividad un marco reglamentario propio aplicable a la medida en cuestión, las medidas restrictivas cuentan en la actualidad con una veintena de reglamentaciones distintas en la materia dificultando así su categorización. Sin embargo, las sanciones más adoptadas hasta ahora por la Unión han sido: el embargo de armas; las restricciones de viaje y de admisión en la UE (de visado) de personas incluidas en las listas de sanciones; la inmovilización de activos afectando a los fondos y a los recursos económicos poseídos o controlados por personas o entidades especificas pudiendo implicar también la prohibición de suministrar recursos; así como las sanciones económicas o restricciones aplicables a determinados sectores de la actividad económica, como la prohibición de exportar o importar determinados bienes, la prohibición de invertir, la prohibición de prestar determinados servicios, etc.

Por lo general, la Unión europea aplica todas las sanciones impuestas por el Consejo de Naciones Unidas. Además, la Unión puede reforzar dichas sanciones mediante la aplicación de medidas más estrictas y adicionales. Asimismo, la Unión puede decidir imponer sanciones por iniciativa propia y de manera autónoma cuando lo estime necesario.

Las medidas restrictivas establecidas por la Unión se imponen a través de decisiones del Consejo PESC adoptadas por unanimidad. Al mismo tiempo, cuando se trate de medidas tomadas en materia económica o cuya competencia es propia de la Unión éstas requerirán a su vez un acto de aplicación separado en forma de reglamento del Consejo directamente vinculante para las empresas y ciudadanos de la UE. Acto que se adopta sobre la base de una propuesta conjunta del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y de la Comisión Europea, estableciendo el Consejo el alcance exacto de las medidas y la aplicación de las mismas. Además, tanto las decisiones como los reglamentos cuentan en anexo con la lista de personas físicas o entidades sometidas a las medidas restrictivas establecidas en el cuerpo de ambos textos legislativos.

Medidas constituidas originariamente para dar respuesta a los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, y que se han consolidado, a raíz de la sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi/Consejo y Comisión (C-402/05 P y C‑415/05 P, EU: C: 2008: 461), como una de las áreas más recurrentes en el contencioso ante los tribunales de la Unión y cuyo control de legalidad fue previsto expresamente por el Tratado en su artículo 275 TFUE. En efecto, según el último informe anual del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el número de asuntos presentados en materia de medidas restrictivas durante el período 2013-2017 ha sido superior al de otros asuntos en materias tradicionales como la competencia. Además, en 2017 los asuntos resueltos por el Tribunal General en el ámbito de las medidas restrictivas se sitúan en tercer lugar, incluso antes de los asuntos de cartel, ayudas de Estado o Antidumping y justo detrás de los asuntos de propiedad intelectual y derecho institucional.

Este flujo de contencioso ha dado lugar a la creación y desarrollo de un nuevo acervo legal y jurisprudencial en el área de las medidas restrictivas, que regula aspectos tales como el procedimiento para adoptar y revisar dichas medidas, la legitimación y el interés en incoar dicho procedimiento, el alcance y la intensidad de la revisión judicial, los derechos procesales, los derechos fundamentales de las personas inscritas, la carga de la prueba, etc. Acervo que está en constante evolución como reflejan las cuestiones jurídicas planteadas en asuntos recientemente interpuestos ante el Tribunal General, por ejemplo, Venezuela/Consejo, constituyendo la primera vez que un Estado interpone un recurso de anulación en la materia y cuya vista ha tenido lugar el pasado 8 de febrero de 2019.

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