Jurisprudencia

Sentencia Tribunal Supremo  17/03/2022 

Tribunal Supremo , 17-03-2022 , nº 347/2022, rec.180/2021,  

Pte: Huerta Garicano, Inés

ECLI: ES:TS:2022:984

ANTECEDENTES DE HECHO 

Interpuesto el precitado recurso, admitido a trámite y recibido el expediente administrativo, la representación procesal de la actora, formalizó demanda en la que, básicamente, fundamenta su reclamación en los siguientes extremos: 1) Las DA 41 de la Ley 26/09, de Presupuestos para 2010 y la DA 11ª de la Ley 17/12, de presupuestos para 2013 (que endureció las condiciones para disfrutar de los préstamos participativos) supuso el reconocimiento por parte del Estado de una serie de derechos económicos a favor de determinadas sociedades concesionarias de autopistas de peaje, entre otras, la recurrente. Este catálogo de derechos parte, a su vez, del reconocimiento expreso por parte del Legislador del derecho de tales sociedades a ser compensadas e indemnizadas con motivo de la modificación sustancial de las condiciones económicas del contrato de concesión por sobrecostes de expropiaciones. El fin primordial de la norma no es tanto el otorgamiento de los préstamos participativos a las sociedades concesionarias -éstos son simple y llanamente, el instrumento financiero elegido por el Legislador- como asegurar el reequilibrio de tales concesiones, que es, realmente, el fin perseguido por la Ley, y, si la beneficiaria, en este caso la actora, cumplió las condiciones para el otorgamiento de los préstamos, la Administración ha de responder proveyendo los medios financieros necesarios para asegurar el reequilibrio; 2) Las solicitudes quinta y sexta (objeto de este recurso) agotan y culminan la solicitud total de reequilibrio económico por sobrecostes de expropiaciones, puesto que con ellas se habría cuantificado todo el exceso del 175% sobre la cantidad prevista en la oferta por el concesionario, habiendo percibido la actora había percibido de forma satisfactoria las cuatro solicitudes previas; 3) El 8 de octubre de 2014 se solicitó la concesión de quinto préstamo participativo ante la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, por importe de quinientos sesenta y cuatro mil doscientos noventa y cuatro euros (564.294,00 €), acompañando cuadro detallado expresivo de la situación del expediente expropiatorio a 30 de septiembre de 2014, y el 14 de abril de 2015 se registra la solicitud de concesión de sexto préstamo participativo ante la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje por importe de ciento ochenta y cuatro mil quinientos setenta y siete euros (184.577,00 €) , acompañando, igualmente, cuadro detallado expresivo de la situación del expediente expropiatorio a 31 de marzo de 2015. Ante la falta de respuesta, el 7 de septiembre de 2016, se reiteraron conjuntamente ambas peticiones que ascendían a la suma de setecientos cuarenta y ocho mil ochocientos setenta y un euros (748.871,00 €); 4) Frente a la desestimación presunta se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (P.O. 227/17), que dictó sentencia desestimatoria -nº 202/219, de 29 de mayo- en la que -a su juicio- la Sala Juzgadora cometió el error de reproducir la sentencia de 21 de febrero de 2018, referida a un caso de "cuentas de compensación" , pese a que el objeto litigioso no era tal materia, sino el reequilibrio por sobrecostes de expropiaciones y los préstamos participativos asociados a tal reequilibrio, motivo por el que se dedujo incidente de nulidad, que fue inadmitido; 5) Partiendo del marco normativo dispuesto por el Legislador y del reconocimiento expreso del quebrantamiento del equilibrio económico financiero de las concesiones por el incremento del coste de expropiaciones respecto de las estimaciones incluidas en la oferta, se genera el derecho de las sociedades concesionarias concernidas al reequilibrio económico-financiero de sus contratos, siempre y cuando cumplan los requisitos previstos. Y es que es el propio Legislador el que elabora una serie de medidas dirigidas al reequilibrio, por lo que, con arreglo al sentido propio de sus palabras, cabe concluir que, en efecto, dichas normas reconocen la necesidad de reequilibrio por haberse roto la economía de la concesión por la concurrencia de determinados riesgos imprevisibles, y como tal, dicho reequilibrio debiera ser llevado a efecto independientemente del instrumento financiero utilizado; 6) Procede, pues, la responsabilidad del Estado Legislador cuando el poder público incumple sus propios actos legislativos por los que asumió un determinado compromiso que después contraviene, al no efectuar su propia previsión normativa de fijar la cantidad disponible en las Leyes de Presupuestos para 2014 y 2015, ni en otras posteriores, lo que hubieran facilitado el otorgamiento de los préstamos solicitados, de modo que por culpa de tales omisiones legislativas se ha producido un daño equivalente a mi representada, que debe asumirse en estos mismos términos en el marco de la responsabilidad del Estado Legislador, presentando, al efecto -24/7/2020- reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador frente al Consejo de Ministros en demanda de una indemnización de 564.294,00 € y 184.577,00 € , correspondientes, respectivamente, a las solicitudes de quinto y sexto préstamo participativo.

Concluyó postulando el dictado de sentencia por la que con anulación de los actos presuntos impugnados se reconozca su derecho a que se le abonen las cantidades de 564.294,00 € y 184.577,00 € , correspondientes, respectivamente, a las solicitudes de quinto y sexto préstamo participativo por sobrecoste de expropiaciones, con sus intereses legales moratorios desde las fechas de la solicitud, y los subsiguientes intereses procesales.

El Sr. Abogado del Estado contestó la demanda en escrito en el que, transcribiendo gran parte de la demanda y nuestra jurisprudencia conforme a la cual los préstamos participativos se conceden solo "dentro de los límites de las dotaciones asignadas cada año en el Presupuesto del Ministerio de Fomento" ( Disposición adicional 41ª de la Ley 26/2009), opuso la excepción de cosa juzgada material en relación con la STS, Sección Cuarta de su Sala Tercera nº 202/19, de 29 de mayo, que desestimó el P.O. 227/17 interpuesto frente a las desestimaciones presuntas de sus solicitudes del derecho a percibir los importes acreditados del 5º y 6º préstamo participativo por ausencia de dotación presupuestaria, por entender que, a través de la argucia jurídica de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, lo que la actora pretende es duplicar el P.O. 227/17, desestimado por la precitada sentencia nº 202/09, dándose las tres identidades: sujetos, objeto y causa de pedir.

Concluyó instando el dictado de sentencia que inadmita el recurso, o, subsidiariamente, lo desestime.

No habiéndose recibido el pleito a prueba y formulados los escritos de conclusiones, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 15 de marzo de 2022, con el resultado que ahora se expresa.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

Los hechos de interés para la resolución del pleito son: A) Por Real Decreto 1808/98, de 31 de julio, se adjudicó a la actora la autopista de peaje Alicante-Cartagena: Tramo desde la Autovía A-7 (Alicante-Murcia) hasta Cartagena; B) La Adicional 41 de la Ley 26/09, de Presupuestos Generales para 2010, como consecuencia del desequilibrio que se produjo por los sobrecostes que hubo de abonarse en las expropiaciones por decisiones de los Jurados de Expropiación y por sentencias de este Tribunal, reconoció, entre otras concesionarias, a la hoy actora, la posibilidad de solicitar, como instrumento de reequilibrio de la concesión, un préstamo participativo por sobrecostes de las expropiaciones, "Dentro de los límites de las dotaciones asignadas cada año en el Presupuesto del Ministerio de Fomento................ ", cuando se observaran una serie de requisitos. La Disposición Adicional 11 de la Ley 17/12, de Presupuestos Generales del Estado para 2013 endureció las condiciones de acceso al préstamo, requisitos todos ellos cumplidos por la actora; C) Los préstamos participativos primero, segundo tercero y cuarto fueron abonados, pero solicitados el quinto y sexto fueron denegados presuntamente, interponiendo recurso contencioso-administrativo 227/17 de la Sección Cuarta de este Tribunal, que fue desestimado por sentencia de 29 de mayo de 2019; D) Agotados los cauces impugnatorios, presentó -20 de julio de 2020 - reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador en reparación de los daños patrimoniales causados como consecuencia de la omisión de las correspondientes habilitaciones de gasto en las Leyes de Presupuestos para 2014 y 2015 a fin de hacer efectivos los préstamos participativos por sobrecostes de expropiación, cuando, previamente, la actora había cumplido todas las obligaciones que se le exigían para tener derecho a esos préstamos; E) Y, frente a la desestimación presunta de esta reclamación, se interpone el presente recurso contencioso-administrativo.

Con carácter previo ha de rechazarse la excepción de cosa juzgada material -opuesta por la Abogacía del Estado- respecto de la sentencia de 29 de mayo de 2019, pues si bien hay identidad de sujetos y de objeto, la causa de pedir es distinta, ya que en este caso se asienta en la responsabilidad del Legislador por omisión de las correspondientes partidas presupuestarias a las que se anudaba el otorgamiento de los préstamos participativos.

Nos encontramos en presencia de una exigencia de responsabilidad patrimonial derivada de la omisión de un acto legislativo mediante el cual el legislador, en la correspondiente Ley de Presupuestos, tenía que habilitar el gasto presupuestario, y, consecuencia de no hacerlo, ha causado unos perjuicios a la entidad recurrente que reclama de conformidad con lo establecido en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen jurídico del sector público.

La Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, introdujo en nuestro ordenamiento jurídico la primera regulación legislativa específica de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas por leyes contrarias a Derecho.

Su art. 32 establece: "1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. [...]

3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen ."

Sin embargo no concurren los requisitos necesarios para su viabilidad, y ello porque el cumplimiento de los requisitos no daba derecho al préstamo participativo aun cuando se estableciese como medida de reequilibrio de la concesión), y ello porque, como hemos declarado en numerosas sentencias, ese derecho no había nacido -existía una mera expectativa-, y no habían nacido precisamente por carecer de la correspondiente dotación presupuestaria.

Así se deduce de lo establecido en la inicial Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 (LGP2010) cuando en su disposición adicional cuadragésimo primera ( "Reequilibrio económico financiero de las concesiones de autopistas de peaje" ), si bien señala, en relación con los préstamos participativos, que "el Estado otorgará" , tal afirmación debe de ser entenderse -para su viabilidad- en el marco presupuestario correspondiente anual; esto es, según se expresaba en la disposición adicional, "[d]entro de los límites de las dotaciones asignadas cada año en el Presupuesto del Ministerio de Fomento" .

Además, hemos de situarnos en el carácter restrictivo de este tipo de responsabilidad que hoy contempla el artículo 32.3 de la LSP, a la que se hizo referencia en la STS de 6 de febrero de 2015:

"No resulta posible construir la responsabilidad patrimonial del Estado legislador sobre una omisión legislativa como la que ahora se postula, o sobre una falta de iniciativa legislativa, pues no se aprecia lesión alguna a las normas constitucionales ni europeas en materia de derechos fundamentales, toda vez que no se han incumplido sus mandatos respecto de este concreto caso, ni se ha creado una situación contraria al ordenamiento jurídico, en los términos que venimos señalando.

Recordemos que esta Sala viene declarando, por todas Sentencia de 5 de diciembre de 2013 (recurso de casación nº 5886 / 2009) respecto de la impugnación de omisiones normativas, aunque de carácter reglamentario, que su control jurisdiccional es de carácter restrictivo, por la vinculación de la potestad reglamentaria con la función constitucional de dirección política del Gobierno, reconocida en el artículo 97 de la CE, lo que dificulta que el autor del reglamento pueda ser forzado por los Tribunales a ejercer la potestad reglamentaria en un sentido predeterminado. Por ello, limitamos la declaración jurisdiccional de invalidez de una norma reglamentaria por razón de una omisión, cuando la misma sea considerada un incumplimiento de una obligación expresamente prevista por la ley, la Constitución o el Derecho comunitario (1), o cuando esa omisión o silencio reglamentario suponga la creación implícita de una situación jurídica contraria al ordenamiento jurídico (2)".

Por su parte, la STS 857/2017, de 17 de mayo (RC 4950/2016), si bien en relación con el precedente del precepto que ahora nos ocupa (139.3 de la LRJPA), señaló que "[l]a jurisprudencia de esta Sala, a partir del precepto legal, ha ensanchado los márgenes y su interpretación literal, reconociendo la responsabilidad patrimonial del Estado-Legislador, sobre la base del art. 9.3º CE --que proclama el principio de responsabilidad de los poderes públicos--, con un valor normativo directo. Fuera de los supuestos de leyes declaradas inconstitucionales (y con la extensión que establezca el Tribunal Constitucional en su declaración) o que infrinjan caracterizadamente el ordenamiento de la Unión Europea, solo se ha admitido la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador en los casos de leyes que, no teniendo reproche de inconstitucionalidad, sean materialmente expropiatorias o confiscatorias de derechos adquiridos (consolidados o patrimonializados), o, que impongan sacrificios singulares. En todos los casos, claro está, siempre y cuando el daño irrogado se antijurídico".

Pues bien, en el supuesto de autos, los derechos (cantidades pretendidas como préstamos participativos) no se encontraban consolidados, ya que solo nacerían en el momento de su dotación presupuestaria; y tal omisión del legislador no puede ser considerada antijurídica.

Conforme a lo dispuesto en el art. 139.1.3 LJCA, se condena en costas al recurrente, cuyo límite cuantitativo máximo queda fijado, ponderadamente, por todos los conceptos en 5.000 €, en favor de la Administración General del Estado.

FALLO 

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo nº 180/21, interpuesto -15 de junio de 2021- por la representación procesal de "AUTOPISTA DEL SURESTE C.E.A., S.A." (AUSUR) , contra la desestimación presunta de su reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, formulada (24 de julio de 2020) contra el Consejo de Ministros, por omisión de la habilitación de gasto en las Leyes 22/13 y 36/14, de Presupuestos para los años, respectivamente, 2014 y 2015, a fin de hacer efectivos el mecanismos de préstamos participativos por sobrecostes en el precio de las expropiaciones. Con condena en costas en los términos fijados en el precedente F.D. Tercero.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.