Jurisprudencia

Sentencia TSJ Región de Murcia 3 30/09/2000 

TSJ Región de Murcia 3, 30-09-2000 , nº 842/2000, rec.96/2000,  

Procedimiento:

Pte: Sáez Doménech, Abel Angel

ANTECEDENTES DE HECHO 

Presentado el recurso de apelación referido, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Murcia, lo admitió a trámite y después de dar traslado del mismo a la parte apelada para que formalizara su oposición, remitió los autos junto con los escritos presentados a Sala, la cual designó Magistrado ponente y acordó que quedaran los autos pendientes para dictar sentencia, habiéndose señalado para que tuviera lugar la votación y fallo el 22-9-00.

FUNDAMENTOS DE DERECHO 

La sentencia de instancia estima el recurso interpuesto por el recurrente anulando el acuerdo del Consejo de Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Murcia que acuerda la restitución de los terrenos a su estado anterior (extracción de zahorra dejando un corte de 30 m. de altura y rellenos de terrenos), por haber realizado tales obras sin licencia y con infracción grave de las normas urbanísticas en la zona de su emplazamiento, imponiéndole una sanción de 1.620.000 ptas. por la comisión de una infracción grave, y ello por entender:

en primer lugar, que había caducado el procedimiento sancionador contando el plazo de seis meses incrementado en treinta días establecido al efecto (art. 43.4 de la Ley 30/92 y 20.6 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por R.D. 1398/1993, de 4 de agosto ) desde que la Alcaldía había dictado el Decreto de iniciación del procedimiento el 17 de febrero de 1998 hasta que fue notificada la resolución sancionadora al interesado el 15-4-99 y no hasta la fecha de dicha resolución por razones de seguridad jurídica, sin entrar a examinar los efectos de tal declaración y la posibilidad de reinicio del procedimiento sancionador por no haber sido planteada tal cuestión por las partes; y en segundo lugar, que el procedimiento sobre restauración de la legalidad urbanística (en el que se acuerda la restitución de los terrenos a su estado anterior), aunque no tuviera carácter sancionador, también había caducado de acuerdo con lo dispuesto en el art. 184.2 y 3 del TRLS de 1976, 29 del Reglamento de Disciplina Urbanística y 35 de la Ley Regional de Protección de la Legalidad Urbanística, teniendo en cuenta que el Ayuntamiento había notificado la orden de suspensión el 10-6-98, concediendo un plazo de dos meses para solicitar la licencia con apercibimiento de demolición, sin que el interesado hiciera dicha solicitud en el indicado plazo, ni acreditara haber iniciado los trámites para la declaración ambiental favorable por la consejería de medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y la autorización de la Confederación Hidrográfica del Segura al afectar las obras a una rambla (informe técnico obrante al folio 14 del expediente) y que a partir de esa fecha existió una inactividad de la Administración en lo que se refiere a la medida de restauración de la legalidad urbanística al no acordarla hasta el momento de dictar la resolución sancionadora el 18-3-98, cuando habían transcurrido los plazos establecidos para ello, así como el establecido en el art. 43.4 de la Ley 30/92 . Afirma asimismo dicha sentencia que no está justificada la resolución conjunta del procedimiento sancionador y de restauración de la legalidad urbanística, al responder uno y otro procedimiento a principios distintos, debiendo acordarse la medida de restablecimiento una vez finalizado el plazo para la solicitud de licencia o para ajustar las obras a la licencia concedida con anterioridad al procedimiento sancionador teniendo en cuenta que la multa ha de imponerse en función de si las obras son legalizables o no (Sentencia de esta Sección de 25-9-96 y SSTS de 27-2-91 y 21-5-95, entre otras).

Fundamenta el Ayuntamiento apelante el recurso de apelación, en primer lugar, en entender que el día en que se dictó la resolución sancionadora todavía no había transcurrido el plazo de caducidad referido, debiendo realizarse el cómputo hasta esa fecha y no hasta la de notificación de dicha resolución, ya que en la fecha en que fue dictada todavía no había entrado en vigor la Ley 4/99 que modifica el art. 43.4 de la Ley 30/92 . Que la declaración de caducidad no implica que no pueda reiniciarse el procedimiento de no haber prescrito la infracción. Por último alega que la doctrina establecida en la sentencia recurrida vulnera la sentencia del Tribunal Supremo dictada en intereses de ley de fecha 24-4-99 que declara la validez de una resolución sancionadora dictada fuera de plazo, indicando que se trata de una caducidad en la instancia que no produce la caducidad de la acción, la cual puede ejercitarse en un nuevo procedimiento si no ha prescrito el derecho, como indica con claridad el legislador en el art. 92.3 de la Ley 30/92 .

No comparte esta Sala el primer criterio mantenido por el Ayuntamiento apelante para fundamentar el recurso relativo a la forma de computar el plazo de caducidad del procedimiento y así lo ha señalado en diversas sentencias (como la 662 de fecha 12 de julio de 2000). El art. 43.4 de la Ley 30/92 , en los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, dice que la caducidad se produce de oficio o a instancia de cualquier interesado, en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que la resolución debe ser dictada. Por su parte el art. 20.6 RPS de 1993 señala que este último plazo se cuenta desde la iniciación (no desde la notificación de la iniciación) y vence si no hubiese recaído resolución en el plazo de seis meses. De tales preceptos se desprende, en aras a la seguridad jurídica, como ha señalado esta Sala en numerosas ocasiones, que para que se entienda producida dicha resolución en plazo no solo ha de estar dictada dentro de plazo, sino también notificada en el mismo, pues lo contrario permitiría a la Administración alargar el procedimiento simplemente no notificando la resolución dictada durante el tiempo que considerara conveniente aunque fuera infringiendo el art. 58.2 de la Ley 30/92 que obliga a realizar las notificaciones en el plazo de 10 días. Así lo ha entendido el legislador estableciéndolo de forma expresa en la reforma realizada del art. 44, apartado primero, de la Ley 30/92 , por la Ley 4/99.

Por otro lado es indudable por desprenderse así de los preceptos referidos, que el cómputo del plazo se inicia con el acuerdo de iniciación de procedimiento, y no desde la notificación del mismo al interesado, lo cual es lógico teniendo en cuenta que éste se inicia de oficio.

Sobre la posibilidad de reiniciar los procedimientos sancionadores caducados, hay que señalar en primer lugar que la sentencia de instancia no se pronuncia sobre ella por no haber sido planteada por las partes. Por lo tanto como ha tenido ocasión de señalar esta Sala no puede plantearse por primer vez al interponer el recurso de apelación por impedirlo la naturaleza revisora de la jurisdicción, fuera de los casos de nulidad de pleno derecho o de vicios de procedimientos apreciables de oficio. Así las sentencias del Tribunal Supremo de 26-11-96, 17-11-97, 14-1-98 y 16-9-98, señalan que la competencia del tribunal ad quem, fuera de los casos señalados, quedaba circunscrita a los puntos o motivos de derecho contenidos en la sentencia recurrida, precisamente en la medida en que han sido impugnados por las partes, habida cuenta la preclusividad de la primera instancia por razón de lo dispuesto en los arts. 43, 79.1 y 80 LJCA de 1956. No es por tanto lícito introducir en segunda instancia, ni el tribunal ad quem ha de valorarlas, cuestiones no propuestas debidamente ante el juzgado cuya resolución se examina (sentencia 447/00 de 11 de mayo). Ello no obstante esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre dicha cuestión en numerosas ocasiones y últimamente en la sentencia núm.. 656/99, de 9 de noviembre, dictada por la Sección 1ª de esta Sala (reproducida por la Sentencia 620/00, de 1 de julio de esta Sección, entre otras), cuyos criterios por razones de coherencia procede mantener en la presente y se tienen por reproducidos, sin perjuicio del criterio que proceda mantener cuando se trate de aplicar la Ley 30/92 , en la redacción que tiene después de haber sido modificada por la Ley 4/99 o cuando se trate de aplicar la Ley del Suelo Regional una vez que haya sido aprobada definitivamente. Decía la Sala en dicha sentencia 656/99 que la cuestión planteada de la caducidad del procedimiento sancionador, en relación con la prescripción de la infracción administrativa, constituye un problema de especial relieve y trascendencia jurídica, pero sobre el que ni la doctrina científica ni la legal se han pronunciado, con la necesaria precisión, al menos hasta el momento, tras la regulación que de la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio y de carácter desfavorable establece la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su art. 43.4, y en su Reglamento de desarrollo citado (modificado después aquél, aunque no aplicable al caso de autos, en el art. 44.2 de la propia Ley, según la reforma de la Ley 4/1999, de 13 de enero ). Aunque en la doctrina algunos autores parecen admitir la posibilidad de reinicio de un expediente perimido (en el supuesto de caducidad -perención del procedimiento administrativo, que no cabe confundir con la caducidad- carga referente al ejercicio de recursos o acciones previstas para la tutela de derechos dentro del plazo legalmente establecido), conectando para ello el citado precepto legal, sobre la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio y de carácter desfavorable -del que constituye supuesto prototípico el sancionador- con el art. 92.3 de la propia Ley 30/1992 (sobre la caducidad -perención de procedimientos iniciados "a instancia de interesado"), este tribunal entiende que, a diferencia de lo que sucede en el supuesto regulado en este último artículo legal, en la caducidad del procedimiento administrativo sancionador:

A.- La Administración actúa no como titular de una situación jurídica individualizada o derecho, sino en ejercicio de una potestad administrativa que, como la sancionadora, está directamente incardinada en el ordenamiento jurídico -en el caso, urbanístico-, siendo, por ello imprescriptible, en cuanto tal potestad, como la propia norma jurídica que la atribuye, pero cuyo ejercicio concreto ha de efectuarse bajo las exigencias y requisitos que el propio ordenamiento establece y, entre cuyas exigencias, se halla precisamente la de que, como requisito de tiempo, la actuación administrativa se lleve a cabo dentro del plazo legalmente fijado. Ejercicio que se agota en cada caso, bajo las condiciones legalmente establecidas, y que impide reiniciar el expediente, como dice la sentencia de esta Sala de 2-7-97, aunque no haya transcurrido el plazo de prescripción. En otro caso, de poderse reiterar el procedimiento sancionador carecería absolutamente de sentido y fundamento el instituto de la caducidad como forma de terminación del procedimiento por paralización imputable a la Administración, lo que no parece que el legislador haya querido al regular este supuesto de perención procedimental.

B.- La potestad sancionadora de la Administración sitúa a la misma en una posición jurídica de prerrogativa respecto del administrado, que la faculta para imponer a éste, por sí misma, de modo unilateral, y en virtud del privilegio denominado usualmente de autotutela administrativa (arts. 56, 94 y concordantes de la Ley 30/1992 citada), una determinada situación jurídica ejecutiva, cual es la posibilidad de imponerle una sanción cuando legalmente proceda, a cuyo efecto no necesita por ello la propia Administración del ejercicio de "acciones" ante los tribunales de justicia, actuando como actúa en ejercicio de tal potestad. Es indudable que al gozar su ejercicio de una presunción iuris tantum de conformidad a la Ley, se desplaza sobre el interesado la carga de ejercitar, en tiempo y forma, los recursos y acciones que procedan contra el acto administrativo de sanción. Luego no es, lógicamente, posible invertir la posición de la Administración cuando actúa como "interesado" respecto de otra Administración, en el supuesto del art. 92 de la Ley 30/1992 , para extenderla y aplicarla también en el caso en que por aquélla se ejerce una potestad legal como la sancionadora, en cuyo caso no necesita por ello, desde su privilegiada posición de autotutela administrativa, ejercitar "acciones" procesales, cuya carga recae en este caso sobre el afectado por la sanción administrativa; ni por ello, ni mucho menos, extender la "prescripción de acciones" (caducidad, en rigor, de éstas), a que se refiere el art. 92.3 de la Ley 30/1992, de la Administración (como titular de derechos, en cuanto "interesado" que puede iniciar ante otra distinta un procedimiento; no de potestades, según lo dicho), al supuesto de prescripción de infracciones administrativas, cuyo régimen, por razones de seguridad jurídica, se establece legalmente a favor del presunto infractor, y que tiene su correlativa figura en la atribución legal de la potestad correspondiente a la Administración para imponer la sanción que proceda a aquél, pero con sujeción en todo caso a las normas que regulan su ejercicio, incluso respecto del plazo aplicable, cuya caducidad implica que decaiga su ejercicio en el caso concreto por paralización imputable a la propia Administración.

C.- La improcedencia de reapertura de un procedimiento sancionador caducado viene reforzada, por el hecho de que su causa determinante se halla en la paralización del procedimiento, en cuanto hecho o circunstancia achacable o imputable a la Administración y no al interesado (si la paralización hubiera sido imputable a éste, habría impedido que la caducidad se produjese), por lo que no parece justo ni adecuado que las consecuencias de la pasividad administrativa se atribuyan al imputado en lugar de a la propia Administración responsable de la inactividad. La predeterminación normativa de la potestad administrativa sancionadora y de su ejercicio, en cuanto tipo de poder público de atribución legal y reglada actuación, incluso respecto a la duración del procedimiento, para limitar, desde la perspectiva y el derecho del ciudadano (correlativa al deber de actuar la Administración de modo temporáneo, para limitar, decimos, la situación de incertidumbre a que viene sujeto aquél cuando se le imputa la comisión de un ilícito administrativo y la posible imposición de una sanción, impide justamente que esta situación, por razones de seguridad política (art. 9.3 de la Constitución ), se prolongue m s allá de los plazos y términos legalmente establecidos, en virtud asimismo de la legítima confianza que el ciudadano tiene en que las normas vigentes sean debidamente observadas y cumplidas por la Administración. Es por ello por lo que la caducidad del procedimiento sancionador se produce en caso de extemporaneidad de la actuación administrativa imputable a la propia Administración en razón de que, cuando ejercita esa potestad punitiva, se exige de ella una actuación especialmente diligente y eficaz, que ponga fin a la situación de incertidumbre en el tiempo estricta y legalmente prefijado.

D.- En el régimen administrativo sancionador la prescripción se refiere no a un derecho o situación jurídica individualizada del presunto infractor, sino a la existencia de responsabilidad administrativa en que éste haya podido incurrir, mientras que en la caducidad -perención del procedimiento sancionador lo que se extingue es la posibilidad de ejercicio e imposición en el caso concreto de una sanción administrativa, por causa- la paralización de aquél -que según lo dicho sea imputable a la propia Administración. Se trata, pues, de supuestos y situaciones distintas, que no cabe forzar para asimilarlas hasta el punto de hacer extensivo el precepto del art. 92.3 de la Ley 30/1992 - sobre caducidad de los procedimientos iniciados "a solicitud del interesado" -a la caducidad del procedimiento sancionador, en una interpretación analógica no favorable para el interesado, que además y por si no fuera bastante, sería contraria a la lógica de la propia institución de este tipo de caducidad y a la normativa que la establece como efecto- sanción para la Administración, por inactividad a ella achacable. No parece razonable en efecto, entender que, a pesar de la caducidad producida y declarada del procedimiento sancionador, la Administración pueda repetirlo, como si que aquélla caducidad no existiera legalmente, esto es, como si fuera una especie de técnica indiferente en el terreno jurídico, sin función alguna que cumplir, ni trascendencia o efecto jurídico, de la que pudiera prescindirse por ello, o ignorarse, a pesar de venir como viene establecido por el ordenamiento, con unas determinadas consecuencias, y haber sido declarada además específicamente por la propia Administración en este caso. Si existe en ambos planos, el normativo y el concreto, la caducidad del procedimiento sancionador, algún sentido tiene que tener: el que impone para la Administración la exigencia -constitucional- de actuar de manera eficaz (art. 103.1 de la Constitución ) y, por ende, asimismo, temporánea, exigencia cuyo incumplimiento, por inactividad de la Administración, la Ley por ello sanciona; y para el administrado -aquí presunto infractor-

el derecho correlativo, y vinculado al citado principio de seguridad jurídica, a que la Administración actúe enjuiciando y resolviendo el asunto estrictamente dentro de plazo, para que la situación de aflictividad e incertidumbre generada con la incoación del procedimiento sancionador, e imputación de posible responsabilidad al presunto infractor, no se prolongue más allá del tiempo legalmente establecido y que condiciona el ejercicio concreto de la potestad sancionadora.

E.- Tampoco es desdeñable, en fin, el argumento que la parte actora utiliza al decir que el acuerdo municipal de caducidad del primer expediente, de 7-7-1995, constituye un acto administrativo favorable, o en terminología ya

clásica declarativa de derechos, para el interesado, y que viene por ello protegido en virtud del principio de irrevocabilidad, implícitamente recogido en el art. 105.1 de la Ley 30/1992 . Irrevocabilidad que tiene su fundamento en la presunción "iuris tantum" de legalidad de los actos administrativos, que veda que sea la misma Administración autora del acto -en este caso, favorable para su destinatario- quien vuelva sobre el propio acto, haciendo caso omiso del efecto liberador de la aflictiva situación del imputado a que el anterior acto administrativo -el declarativo de la situación de caducidad- puso fin, por pasividad no del interesado, sino de la Administración, y vuelva ésta a reiterar, a pesar de ello, el expediente sancionador, prescindiendo del régimen de revisión de oficio de los actos administrativos que la propia Ley establece, cuando de una actuación suya, como el acto declarativo de la caducidad, resulta o deriva para el imputado una situación jurídica favorable. Es indudable que, en estos supuestos, cuando la Administración aprecia una lesión para el interés público, debe aquí actuar, cuando se trata de extinguir o anular un acto favorable para el interesado, en la forma que dicha Ley requiere.

F.- Las consideraciones que anteceden pueden hacerse extensivas y aplicables al tipo de caducidad declarada en el acuerdo impugnado, conforme al art. 6.2 del R.D. 1398/1993, de 4 de agosto . La excesiva demora administrativa justifica y determina la anticipación del efecto terminal propio de la caducidad, a la fase inicial del procedimiento, con exigencia normativa de archivo de las actuaciones, ante la inactividad administrativa consistente en haberse agotado nada menos que un tercio del plazo general de duración de aquél sin que al interesado ni siquiera se la haya notificado el acto de incoación de oficio del procedimiento.

Por otro lado, la Sala no entiende aplicable al supuesto de autos la sentencia de fecha 24-4-99 dictada en interés de ley por el Tribunal Supremo, ya que se refiere a la anulación por la sentencia recurrida de una resolución que imponía una sanción disciplinaria a un médico fuera del plazo establecido por el Estatuto Jurídico del Personal Médico de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 3160/66 , por infringir el art. 63.3 de la Ley 30/92 , señalando el Tribunal Supremo que este precepto reproduce el art. 49 de la anterior LPA de 1958 y que por lo tanto debe considerarse aplicable la jurisprudencia existente sobre este último precepto, que establecía que la inactividad de la Administración no podía provocar la caducidad de los actos dictados fuera de plazo aunque diera lugar a otras consecuencias (responsabilidad del funcionario o silencio administrativo). Y ello porque en dicha sentencia no se menciona el art. 43.4 de la misma Ley regulador de la caducidad de los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos. Dice el Tribunal Supremo que la sentencia recurrida realiza, al aplicar el art. 63.3 mencionado y anular la resolución sancionadora dictada fuera de plazo, una equiparación gravemente dañosa para el interés general entre la prescripción y el plazo fijado a la Administración para tramitar el expediente, pero no dice que la aplicación del art. 43.4 referido lleve aparejada necesariamente esta consecuencia. Una cosa es la caducidad del procedimiento si no se dicta la resolución en el plazo establecido de duración máxima del mismo y otra la prescripción de la acción de la Administración para ejercer la potestad sancionadora a la que se refiere el art. 92.3 de la misma Ley, que sí se cita expresamente en la sentencia que se comenta, aludiendo a la posibilidad de la Administración de ejercer dicha potestad mientras no se consume el plazo de prescripción, sin pronunciarse sobre la cuestión de si una vez caducado el procedimiento y ejercitada la potestad sancionadora, puede reabrirse el primero y volver a ejercitarse la segunda, incluso varias veces, siempre que no haya prescrito la infracción. En definitiva, cuando dicha sentencia declara la validez de las resoluciones sancionadoras dictadas fuera de plazo, ha de entenderse que para ello es necesario que el procedimiento no haya caducado, ya que en otro caso no tendría ningún sentido la regulación contenida sobre la caducidad de estos procedimientos en el art. 43.4 de la Ley 30/92 , precepto que ni siquiera es mencionado en dicha sentencia.

Por último y por lo que se refiere a la medida de restauración de la legalidad acordada en el acto impugnado, procede señalar que el plazo de 4 años establecido para poder adoptarla desde la total terminación de las obras, por el art. 185 TRLS de 1976, reformado por el art. 9 del R.D. Ley 16/81, de 16 de octubre , según ha señalado la jurisprudencia, es un plazo de caducidad de la acción administrativa para poder ejercer dicha potestad restauradora (SSTS de 24-4-88, 7-12-94, 14-3-95 etc..), es decir, es un presupuesto temporal habilitante de las medidas de restauración del orden urbanístico infringido previstas en el precepto, lo cual no significa que una vez iniciado el procedimiento de legalización de las obras (distinto e independiente del sancionador por la posible infracción urbanística) con el requerimiento dirigido al interesado para que solicite licencia en el plazo de 2 meses y con la advertencia de que en caso de no hacerlo se proceder a la demolición (art. 184 TRLS 1976), el plazo que tiene la Administración para concluir dicho procedimiento adoptando la resolución oportuna sea asimismo de 4 años, pues como se desprende claramente del apartado tercero de este último precepto, una vez transcurrido el plazo de dos meses sin que el interesado haya solicitado la licencia, el Ayuntamiento debe acordar la demolición de las obras a costa del interesado, añadiendo el párrafo siguiente que si el Ayuntamiento no procediera a la demolición en el plazo de un mes contado desde la expiración del término establecido en el núm. precedente, el Alcalde dispondrá directamente dicha medida.

Por consiguiente en el presente caso, es evidente, que cuando la Administración notificó la resolución sancionadora en la fecha antes citada, acordando dicha medida (restauración del terreno a su estado anterior), había transcurrido sobradamente dicho plazo contado desde que se inició el procedimiento de legalización, con lo que debe considerarse caducado el procedimiento también en cuanto a dicha medida; ello sin perjuicio de que la Administración, teniendo en cuenta que la misma no constituye una sanción, sino una medida de restauración de la legalidad urbanística, pueda reiniciar el procedimiento para su adopción siempre que no haya transcurrido el plazo de 4 años referido. Incluso de considerar que el plazo aplicable es el de 3 meses establecido en el art. 42.2 de la Ley 30/92 , también habría transcurrido.

En razón de todo ello procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia recurrida por sus propios fundamentos; con expresa imposición de las costas de esta instancia a la parte apelante (art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional).

En atención a todo lo expuesto, Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA.

FALLO 

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia contra la sentencia núm. 113 de 1 de marzo de 2000 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 1 de Murcia, dictada en el recurso contencioso administrativo 638/99; con expresa imposición de las costas causadas en esta segunda instancia a la parte apelante.

Notifíquese la presente sentencia, que es firme al no darse contra ella recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Abel Ungel Sáez Doménech.- Mariano Espinosa de Rueda Jover D. Joaquín Moreno Grau.